国内外生态券制度研究与应用启示

石缎花 刘怡可 车璐

摘要：生态券制度是一种正在探索中的生态产品价值实现机制，其内涵和外延无论在理论还是实践层面都尚未定型，学术和实践领域对其理解也有较大差异。本文以澳大利亚生物多样性银行、美国湿地银行以及德国生态账户等国外生态劵制度实践和浙江丽水云和县“土地出让+生态劵”机制、福建南平的森林生态银行等国内生态劵制度探索为例进行研究。总结来看，基于国际经验和我国实践探索，生态券制度可以通过搭建市场化多元化生态产品交易体系，将生态券作为标的物，通过细化具体的内容和形式，系统构建基于生态保护修复的生态产品价值实现机制。

关键词：生态券制度；生态产品价值实现；生物多样性银行；湿地银行；生态账户

一、生态券制度研究的基本情况

生态券的提法在国内外均有出现，且不同研究中其内涵和外延差异较大。国际上的生态券又称绿色生态代金券（Ecocheques），是由公司为了减税而发放给员工的福利券，用于购买相应的生态产品，比如带有欧盟的新能源节能标签家电或带有A+、A++和A+++标签的旧能源家电。在国内，“生态券”一词首先出现在区域间财政生态补偿制度中，是一种由政府管理、发放的地方债券，并专门用于生态保护领域。除此之外，国外的生态信用、生态积分、可转移的发展权以及国内的地票、碳票、生态指标交易等即使没有以生态券命名，也可以认为是生态券的范畴。可以说，生态券制度处于不断完善和创新中。近几年，在我国生态券常被学者以及地方政府视为生态产品价值实现的市场化交易载体。

邹朝晖等曾对基于“生态券”的生态用地占补平衡机制进行研究。文章认为“生态券”是生态用地占补平衡市场化交易的媒介，是一种通过相应措施将高生态潜力区域修复成高生态价值区域后，因区域生态价值提高而形成的能够在交易平台直接交易的指标。作者认为该制度构建思路为：在法律法规等顶层制度要求强制实施生态用地占补平衡的基础上，通过专项规划识别区域内高生态价值区和高生态潜力区，建立以高生态潜力区为基础的生态用地补偿地块库，同时通过制定明确参与主体权责利、激励性和约束性政策，以及生态积分量化细则、“生态券”交易规则、补偿实施方案等具体实施细则，最终由“生态券”交易平台按照既定规则组织实施“生态券”交易，实现区域生态用地占补平衡。

韩博等对基于国土空间整治修复的生态券理论解析与制度设计开展了研究，在该研究中，生态券是特定生态单元生态功效变化程度的价值量化，生态券制度是对生态券生产、应用、交易、评估、监测等进行管理的政策体系。生态券制度设计的总体思路是以国土整治为生态券实施对象、以占补平衡为需求驱动、以生态补偿为建设目标，以集成生态系统功能、投入、耗散的生态功效框架为生态券测算依据，以国土空间生态修复潜力评价引导生态券价值修正，实现对项目尺度保护修复的整体生态价值的量化。生态券测算包括区域背景设定、项目尺度计算、区域系数修正三个步骤，衔接国土空间生态修复管理流程中区域规划、项目建设、项目评估三个环节。

广东省国地规划科技股份有限公司与广东省国地资源与环境研究院曾开展过生态券制度的研究。其研究同样是基于生态用地占补平衡，保证整个区域自然资源的总体生态价值不降低。其目的是鼓励各级政府部门或社会主体在规划的拟补偿生态用地范围内先行开展生态保护修复与国土绿化工作，验收后提升的生态价值形成可在市内跨区交易的指标，即生态券；用于建设项目占用森林、湿地、海洋自然岸线等自然资源的替代补偿，助力推动生态空间保量提质。

可以说，目前国内对生态券的定义和应用场景并没有达成一致意见。理想中的生态券可以反映生态产品的权益关系，将生态产品供给能力进行量化并作为一种典型的市场化的交易载体，推动生态产品价值的实现。从实践角度，各地并未完全按照学术研究的相关思路，而是自行展开了实践和探索。

二、国外典型生态券制度应用

（一）澳大利亚新南威尔士州生物银行

澳大利亚新南威尔士积极推行遵循生物多样性中和原理的“生物多样性银行”（NSW Bio-Banking），并且在2017年颁布了《生物多样性保护法2016》对该制度的实施予以保障。首先，该银行设立的目的在于呼吁市场保护生物多样性价值，减少对生物多样性的影响，并力求实现“生物多样性的零净损失”。其次，该银行本质上依然是一个交易平台，其交易的基础是“生态信用”，主要包括“生态系统信用”与“物种信用”两种。为鼓励银行运行，配套了生物多样性补偿计划，其目标是一个建设项目对环境的不良影响可以由场地外另一块被称为“生物多样性银行场地”的土地加以中和（抵消）。

1.运行机制

NSW生物多样性银行中的关键主体为“提议人”与“地主”，提议人是从事开发或清理活动的人，是生态信用的购买方，主要指开发商；地主是土地拥有人或所有者，是生态信用的出售方。首先，提议人需确定补偿计划是否适用于某项开发活动。若适用，则需聘请“认证评估师”按照Biodiversity Assessment Method（简称“BAM”）生物多样性评估方法评估其项目。评估师须编制生物多样性评估报告并计算补偿建设活动对生物多样性残余影响所需的生态信用的数量与种类。评估结果与报告是提议人提交建设申请的一部分。此后，权威机关根据相关规定对提议人的项目申请进行评估并决定是否批准。若批准，则提议人需按规定履行自身义务。履行义务的方式有两种，一是在市场上购买同类生态信用进行补偿，二是确定其信用义务的成本并将钱支付给“生物多样性保护基金”。其次，土地所有者须进行资格标准确定，聘请“认证评估师”对其所有土地进行评估并计算生态信用，随后与保护信托机构签订生物多样性管理协议并出售生态信用。生态信用的交易价格由市场供需关系确定，取决于土地所有者和信用购买者之间的协商。

2.生态信用的核算

BAM方法可用于评估建设项目用地和生物多样性银行用地的生物多样性价值变化。在该方法中，计量生物多样性的生态信用分为两类：一是生态系统信用，用于衡量对受威胁生态群落和濒危物种的栖息地影响的补偿需求；二是物种信用，用于衡量对受威胁物种个体或栖息地范围影响的补偿需求。生物多样性价值包括三个维度：土地的景观价值、土地上的原生植被价值和土地上的受威胁物种价值。必须评估的特定属性包括该用地在景观中的重要性及其连通作用，建设用地内的原生植被的范围、类型和生长条件，以及受威胁物种个体或栖息地范围影响等。

为了方便起见，银行利用生物多样性信息数据库以及生物多样性评估方法确定了“生物多样性计算器”以进行信用的计算。

3.生物多样性信托基金

生物多样性银行建立了以生态信用为标的物的交易市场，与本州范围内有生物多样性价值的土地所有者和开发商签订协议，进行生态信用的交易，生物多样性保护信托负责管理生物多样性保护基金。比如森林经营者可以向破坏森林生物多样性的企业出售生态信用额度，以此作为森林经营管理活动的资金来源，这些信用将被记录在环境与遗产局（Office of Environment and Heritage，简称“OEH”）的登记簿上，“缴存资金”将转移到生物多样性保护信托基金。除了购买生态信用额度外，企业也可以选择直接通过向生物多样性保护信托付费，履行他们在开发许可条件下的补偿义务。对于多数企业来说，这种履行义务的方式更快、更便捷。此外，生物多样性信用额度也可以出售给有意愿投资保护生物多样性的社会组织和政府。

（二）美国湿地缓解银行

美国的湿地缓解银行是一种监管驱动下的市场，以湿地信用为标的物进行交易，实现“占补平衡”目标。湿地缓解银行的发起人通过保护湿地创造湿地信用，然后将湿地信用以市场价格出售给会对湿地造成破坏的开发者，并从中盈利。自1990年起美国湿地缓解银行数量不断增长，至今已有1500多个，范围基本覆盖各州，在湿地保护中发挥着重要作用。

1.运行机制

美国湿地银行的主要利益相关方为湿地缓解银行发起人、湿地开发者以及湿地缓解银行审核小组（Mitigation Bank Review Team，简称“MBRT”）。湿地银行发起人（湿地信用的卖方）主要是私人企业、政府机构、非营利性组织等。他们需要首先向MBRT提交计划书草案，通过审核后签署协议并按内容履约，建设湿地缓解银行，创造湿地信用，获得收益。湿地开发者（湿地信用的买方）通常是从事开发活动、对湿地造成破坏的开发者。开发前，必须尽可能选择避免破坏湿地或将破坏最小化的方案，对于那些无法避免且已经最小化的不良影响，需要购买湿地信用进行等效补偿。湿地缓解银行审核小组由美国环保署、美国陆军工程兵团、相关联邦机构、州政府及地方政府等构成，负责审核卖方提交的计划书草案，对银行协议书的履约和湿地信用进行监管；同时也负责监督湿地开发者的开发活动。

2.核算方法

湿地信用价值的确认是湿地缓解银行交易的核心内容，主要有基于面积与功能的两种确认方法。基于面积的方法指通过测量湿地面积，按不同比率折算湿地信用，影响因素包括湿地类型和湿地保护方式；基于功能的方法是通过评估补偿性湿地的生态功能进行测算，例如佛罗里达州使用的是UMAM评估方法（The Uniform Mitigation Assessment Method，简称“UMAM”）。该方法先对待评估的湿地单元的景观条件、水文条件和群落结构进行定性描述，然后对生态功能指标进行打分，以此定湿地信用。基于面积的方法比较简单、粗略；基于功能的方法虽然相对复杂，但是较为精准。湿地缓解银行的湿地信用的具体测算方法各有差异，每家银行确定湿地信用时只会选择其中的一种。

3.管理机制

美国湿地缓解银行的长效管理机制从湿地缓解银行建立之初即开始，一直延续到湿地交易完成之后，实现了对湿地生态效益的长效保护。主要体现在两个方面：一是湿地补偿过程中对湿地交易的监管，二是湿地补偿完成之后对湿地效益的后期评估和长期管护。《濒危物种法》规定，湿地缓解银行补偿必须制定长期的管理计划，包括确定保护的任务、资金预算、长期管理费用等，来确保恢复湿地场址的可持续性和持久性。湿地交易过程中，监管部门负责监督以促进湿地信用得到严格与准确的评估，确保受损湿地的生态效益得到相等甚至更高的补偿。湿地交易完成后，定期评估也是必要的。

（三）德国生态账户制度

德国《国家自然保护法》和《联邦建设法典》是生态账户的重要法律依据，要求必须对造成影响的自然生态系统进行补偿。但是规定实施初期却遇到了补偿质量较低以及开发商需要履行复杂的程序问题。为此，德国开始采用生态账户体系（Eco-account System）以消除生态影响，使之成为了德国典型的生态补偿措施之一。德国生态账户制度中，可交易标的为生态积分（Eco-Points），其运行原理同美国的湿地银行和澳大利亚的生物多样性银行。

1.运行范围

开发商作为责任主体有义务通过自然保护和景观管理等措施，或者以其他替代措施来补偿不可避免的负面影响，如购买生态积分或自行运营管理生态账户等，进而弥补建设和生产活动引发的生态损失。开发商需要在建设活动开始前完成补偿措施，才能获得项目许可。其中，景观规划是账户运行的重要参考，该规划由地方政府制订，确定适宜补偿的区域，并明确可供选择的补偿措施，比如生态修复、土地复垦、生态系统管理、生物多样性保护以及具体的生态价值计算方法等。与此同时，由于不同的景观规划有一定的异质性，因此规划要求生态指标只适用于本区域。这就意味着区域生态账户的收支平衡表征当地生态环境质量基本稳定。法律也明确了三种禁止开发的情形：完全符合良好农业实践或有序森林管理的土地；仅维持自然和景观现存状态而难以提升生态价值的土地；已参与其他生态补偿项目或开发利用规划的土地。

2.实施步骤

地方政府、开发商和第三方机构可以申请创建和运营生态账户。具体步骤包括：（1）编制生态账户规划；（2）与当地有关部门协商，将拟作为生态账户管理的土地计入生态土地登记簿；（3）实施规划，开展保护措施；（4）依据施工和生产带来的生态影响评估需要补偿的生态积分数量；（5）确定生态补偿的具体措施。开发商可以用生态积分来抵消占用自然生态空间所产生的不良影响，也可以转让卖给第三方。

3.评估标准

各州对生态积分的评价标准不尽相同，但评估原则、技术方法大同小异。以巴伐利亚州生态积分评估方法和技术标准较为有代表性。该方法考虑物种和生存空间的差异化，将生态积分的评估分为两类：一是对于可根据面积计算和划界的，由景观规划师根据自然生态系统的面积和《巴伐利亚州生态补偿条例群落生境名录划归细则》计算；二是对于无法清楚确定边界或者不能按面积等进行数量评估的，由景观规划师通过定性方式评估。政府一般会制定生态积分交易的最低价，最终交易价格由买卖双方协商确定。政府主管部门对生态账户补偿涉及的积分评估、预防措施、生态保护措施等进行长期监管，确保生态补偿措施落实到位。

三、国内相关生态劵制度探索

（一）浙江丽水云和的生态产品价值实现机制

浙江省丽水市开展了生态产品价值实现机制试点建设，随后云和县颁布了《云和县土地出让领域生态产品价值实现机制试点方案》。这一文件是对生态券制度的一个应用，主要特点是强调了生态资源核算基础上买卖，可以理解为这是一种在土地出让的基础上考虑了生态价值的思路，而生态券更大范围的交易功能并未得到体现。

云和生态券制度的基础也是对自然资源资产进行清查统计。其主要思路是在土地出让时同步评估核算生态环境增值，构建了一种“经济产出价值+生态环境增值”的生态资产评估核算和生态价值实现路径。

1.评估方法

该制度的关键是明确生态环境增值方法的核算，可以理解确定生态券的价值。计算公式为：

生态环境增值=土地使用权评估价值×〔（丽水本地EI值-全省EI均值）÷全省EI均值〕×（100%-项目地块所在地生态产品价值实现率RGEPre）。

其中，EI指生态环境状况指数，包括生物丰度指数、植被覆盖指数、水网密度指数、土地退化指数、环境质量指数等，主要来自于《浙江省生态环境状况评价报告》。GEP为生态系统生态总值，GEPre为实现了的生态产品价值，RGEPre为生态产品价值实现率（%），即：GEPre/GEP。

该文件认为土地增值效益应从“量、质、价”三个维度进行核算。其中，土地使用面积、建筑面积、用地性质等因素表征“量”的价值；本地EI与全省EI的差值反映“质”的水平。两者基础上再加上尚未转换的生态产品价值空间为本区域的生态环境的经济价值，即“价”。

2.应用范围

这一公式的应用主要在试点范围内，选择县城规划区外的非住宅类和非工业类其他经营性出让项目作为试点项目范围，首选位于生态环境较好的区块且为商业用途（旅游项目用地）的出让地块，也意味着其应用空间相对有限。文件要求地块出让后生态环境增值部分资金专项用于本区域生态环境改善建设。

扩大试点范围后，为鼓励相关产业发展，采用核减生态增值的方式，以鼓励《战略性新兴产业重点产品和相关服务指导目录》《中国制造2025》、“互联网+”等国家鼓励的新产业、新业态的发展。

3.实际应用

2020年7月，云和县一宗面积493.62平方米的商业用地，经过31轮竞价，最终以128万元的价格成交。其中，9.75万元为生态增值部分。云和县云北投资开发有限公司竞得地块使用权，成交后将在该地块建设一座宾馆。云和案例中的生态增值将注入“两山”银行，用于当地生态环境保护和改善。

云和案例的优点包括两个方面：（1）它所明确的土地生态效益的增值建立在土地出让的基础上，因此该方法的应用有明确针对的部门，即自然资源部门。这种做法规避掉了多部门协同困难的问题。（2）增值评估的核算所需要的数据都是经过权威部门发布的。因此这种核算方法的统一性有助于同一区域内的应用，比如浙江省对各市以及丽水市对各县的考核对比。但是该方法过度依赖GEP核算，并且以实践来看，目前应用范围仅限于丽水云和县，成交地块也仅有一块。

（二）福建南平森林生态银行案例

福建南平市开展了多种类型的生态银行建设。其所辖顺昌县是福建省重点林业县，森林覆盖率80.5％，具有丰富的林木资源，然而，南平市生态资源的分布具有碎片化的问题，这给生态资源转化为经济价值造成了阻碍。为解决这个难题，2018年起，南平市在顺昌县开展“森林生态银行”试点工作。

1.运行基础

生态银行运行的基础在于福建省自然资源的调查、汇总、归类，并绘制了自然资源“一张图”，在此基础上明确了不同类型的自然资源的生态属性和产权归属。结合三权分置改革，当地的特色资源，比如山、水、林、田、湖、古民居等的经营权、资格权、使用权以转让、租赁、托管、特许经营等方式流转到“生态银行”。

2.参与主体

“森林生态银行”是由政府牵头打造的自然资源集中收储和统一整治开发的中间运营平台。市政府授权“南平市金融控股有限公司”作为出资人代表与合作方 （国企、金融机构及民企等） 共同出资成立南平生态银行有限公司。森林生态银行作为中间机构，收储方对接农户需求，开发方对接绿色产业运营商，并引入社会资本，将生态资源最终转化为生态资本，解决当地生态发展与经济发展矛盾的问题。为推动银行运行，“福建顺昌林业资源运营有限公司”成立，即南平市“森林生态银行”顺昌分公司。下设数据信息管理中心、资产评估收储中心、绿昌林木经营有限公司、绿昌托管有限公司和林业金融服务公司。两个中心主要提供数据和技术支持，三个公司负责对资源进行专业化的收储、托管、经营和价值提升。

3.运行机制

森林生态银行形成了“资源摸底、项目策划、价值评估、流转储备、整体提升、开发运营、金融运作、实施监管”的操作流程。在森林生态银行业务前端，储存林农碎片化、分散化的森林资源，主要方式有林权抵押担保、赎买收储、托管经营、合作经营等；在业务后端，造林抚育、集约经营、综合开发森林资源，形成优质高效的资源资产包并转化为资金，主要方式有项目收益、抵押贷款、资本运作等。银行重点提供原材料基地、重资产、生态、市场等方面的服务。比如，“森林生态银行”借助专家委员会等专业机构力量，提升森林经营质量，打造森林产品品牌。采用赎买、入股、租赁、托管等方式集中流转林木资源，解决林权分散化的问题；通过实施国家储备林质量精准提升建设工程，提高了森林质量；推行国际森林认证（FSC），推动森林经营参与全球贸易市场；通过积极发展木材经营、竹木加工、林下经济、森林康养等“林业+”产业，推动林业产业多元化发展。南平市还展开了森林碳汇交易，这也是福建省首笔林业碳汇及全国首笔竹林碳汇。运营后三年时间内，“森林生态银行”办理了林权抵押贷款 248 笔共2.07 亿元，林地亩产值增加超过2000元。

福建森林生态银行本质上是搭建了林权的交易平台，只是其交易的标的并非生态券，而是林权。它关注开发利用环节，即强调资源的整合和多元化的利用，走的是一条对森林资源产业化的路径。尽管该银行的总体架构比国外的生态银行更为复杂，比如目标的综合性和工具的多元化，但是这一创新还存在不少问题，比如资源底数不明、产权不清、估值技术不统一、市场不健全、交易体系不成熟、市场竞争不充分、经营效益不高、定价体系混乱、缺少信息披露、社会资本参与程度低、应用范围有限等等，未来还有较大的改进空间。

四、启示与思考

总之，国内外针对生态券制度目前并没有明确的定义，实践中各国各地都是基于自身情况设计了具体的制度形式和内容。我们认为目前最能反映生态券价值的是澳大利亚的生物多样性银行、美国的湿地银行以及德国的生态账户。尽管在政策目标、出发点、交易标的物等方面存在不同（见表1），它们的共同点是均为由政府搭建的专门对产权清晰的自然资源生态权属进行交易的平台，主要使命是对经济建设和开发活动造成的对生态系统或生物多样性的负面影响进行修复或者补偿，促进“生物多样性中和”或者“生态中和”，最终实现“自然资本增值”或“生物多样性净增益”。需要指出的是，生态券制度得以运行的基础是法制上对生态保护净零损失或者生物多样性中和的强制性要求；生态资源资产化得以可持续的还是需要形成规模化的生态产业，其基础在于生态资源交易市场的构建以及为保证交易配套的制度。

表1 生态系统服务交易平台对比分析

我国目前与之最为类似的是福建南平的生态银行以及浙江丽水云和的土地出让+生态增值模式，但是两者都未真正发挥生态券的核心价值，即核算基础上通过搭建平台促成交易。福建南平森林生态银行模式严格来说其并未反映出生态信用的灵活性以及对多种生态系统的适用性。浙江丽水云和县的实践，将生态增值和土地出让绑定，强调了对土地生态增值的估算而并没有充分利用交易提高市场配置效益。

未来生态券制度在我国有较大的应用空间。可以在积极参考国际经验、充分考虑国情的基础上，搭建市场化的生态系统服务的交易平台，以生态券作为标的物促进生态产品价值的实现。

参考文献

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