新时代我国土地利用与管理策略探讨

许少亮 郭楠 戴尚端

摘要：随着我国经济社会的快速发展，土地资源供需矛盾日益凸显，土地利用与管理面临着严峻挑战。在新时代背景下，本文通过分析我国土地利用与管理存在的土地利用效率低下、耕地保护压力增大、生态环境遭受破坏、土地市场秩序规范不足和管理体制部分失灵等主要问题，探讨提出完善土地法律法规体系、推进土地制度改革、加强土地生态治理、提高管理的信息化水平等方面优化策略，旨在为优化土地资源配置、保障国家粮食安全、促进生态文明建设提供一定的理论支持。

关键词：新时代；土地利用；土地管理；优化策略

土地是人类赖以生存和发展的物质基础，是社会生产的劳动资料，是国民经济和社会发展的必备要素，关系到国家安全、民族生存和民生福祉。近年来，我国耕地保护面积有所增加，许多专家学者对耕地保护监管机制建设方面也提出不少的建设意见，但土地利用与管理仍然面临着土地资源浪费、生态环境退化、国土空间开发格局亟需优化、国土开发质量有待提升等多重挑战。为助力有关部门更好地解决这些问题，本文从土地利用与管理创新的角度出发，探讨新时代我国土地利用与管理的发展方向，以期为优化土地资源配置、保障国家粮食安全、促进生态文明建设提供一些建议。

一、新时代我国土地利用存在的问题

（一）向“存量”要“增量”的需求紧迫

改革开放40多年来，我国经济取得了飞速发展，城镇化水平不断提高，常住人口城镇化率由1978年的17.92%跃升到2023年的66.16%[1]。然而，这种增长模式的背后实际以大量消耗土地资源为代价，土地资源开发利用经历了一段非理性扩张时期[2]，导致了土地利用方式粗放、产出效益偏低等问题，更加剧了土地资源的浪费与生态环境的退化。在我国人多地少、自然资源人均占有量小的基本国情下，推动土地节约集约利用始终是根本之策。

当前，我国城市用地资源日益紧缺，各地新增建设用地指标被严格控制且普遍不足。但城市中还存在着大量布局散乱、利用粗放、用途不合理的城镇低效用地、闲置土地，对这类资源进行挖潜已是当前社会经济发展的客观需要[3]。此外，我国已进入经济结构调整和转型升级的关键时期，工业化与城镇化正加速朝着集约化、生态化、可持续发展转型[4]，以往“摊大饼式”的土地供应方式已不再适应高质量发展的新要求，亟需探索优化存量资源配置与扩大优质增量供给并举的土地利用新模式。

（二）耕地保护形势依然严峻

2017年，国务院印发的《全国国土规划纲要（2016—2030年）》，按照保障国家粮食安全的总体要求，确定了我国2020年和2030年的耕地保有量目标，分别是18.65亿亩和18.25亿亩。第三次全国国土调查结果显示，2019年末我国耕地面积19.179亿亩[5]，实现了国家规划确定的耕地保有量目标。然而，更值得关注的是，“二调”至“三调”的10年间，我国耕地面积减少了1.13亿亩，平均每年减少一千多万亩。若保持这一流失速度，10年后将难以守住18亿亩耕地保护红线。此外，人多地少的矛盾亦在加剧，人均耕地面积由“一调”的1.59亩/人，降低为“二调”的1.52亩/人，又进一步降低为“三调”的1.36亩/人，已不足到世界平均水平的40%，耕地流失问题仍然令人担忧。

一方面，由于城区面积不断外扩，以城市建设为主导的非农建设占用是我国耕地流失的主要原因。另一方面，在非农建设占用耕地严格落实占补平衡的情况下，耕地减少的主要原因则是农业结构的调整和国土绿化，耕地净流向林地、园地的数量多于补充耕地的数量。同时，由于耕地后备资源不断减少，实现耕地占补平衡、占优补优的难度日趋加大，常常通过开垦草原、沼泽、湿地等生态用地进行城市建设占用后的耕地补充[6]，导致补充耕地质量明显下降，极大损害了耕地产能，还影响到土地生态安全。此外，由于长期高强度的利用，我国耕地资源的基础地力正不断下降，优质耕地资源愈加紧缺。与上世纪80年代相比，局部地区退化势头明显，东北黑土地退化、南方耕地酸化、北方耕地盐碱化等问题尤为突出。

为严防死守18亿亩耕地红线，国家采取了“长牙齿”的硬措施，并取得了突出的成效。2021年、2022年、2023年全国耕地总量连续三年实现净增加，使得耕地持续快速减少势头得到初步遏制。然而，上述耕地后备资源不足、人均耕地少、耕地质量不佳的基本国情仍将长期存在，耕地保护任务仍然任重而道远。

（三）生态环境保护力度不足

长期以来，我国工业化和城市化快速推进，能源、交通、工矿企业迅速发展，城市建成区不断外扩，土地资源超负荷利用。东南沿海经济发达地区已率先面临土地资源承载力超载问题，长三角地区以不到4%的国土面积承载着全国16%的人口，创造出中国近1/4的经济总量、1/3的进出口总额。这部分城市普遍存在着资源约束趋紧，土地开发强度过大，土地开发利用与生态环境保护之间矛盾突出的问题，土地的生态功能受到一定程度的破坏。

此外，受部分地方政府对土地资源和生态环境价值认识不足的局限性影响，较长一段时间内采取了过度追求经济利益、忽视长远发展需求的思路，导致地方政府在土地开发利用过程中监督执法不力，整改也常流于形式。近年来，湖泊保护修复不力、毁林问题多发频发、湿地生态破坏问题突出、岸线自然生态受到破坏，工业企业的废气、废水、废渣乱排等问题时有发生。最终造成了土壤污染、水土流失、土地荒漠化、城市内涝加剧和水体生态功能下降等一系列生态破坏和环境污染的不良后果。

二、新时代我国土地管理制度方面的不足

立足我国经济由高速增长转向高质量发展的新阶段，以往“以地谋发展”的模式已难以为继[7]，现行土地管理制度的不适应性亦逐渐开始显现，主要表现在以下几个方面：

（一）土地管理体制部分失灵

土地管理体制是强化土地管理的载体和依托，其运行是否有效直接关系到土地资源配置的效率[8]。我国现行的土地管理体制是省级以下垂直管理体制，这种垂直管理体制设立本意是为加强中央政府对土地资源的管控，强化省级人民政府保护耕地的责任，限制地方政府的权力，解决地方政府较为严重的乱占土地问题。其在设立之初确实起到了一定的作用，垂直管理一定程度遏制了土地分级管理的弊病，加强了中央政府对地方土地资源的调控。但随着时间推移，在政府垄断土地资源、出让收益以及政绩驱动等诸多因素的综合影响下，以地方政府为主导的占用滥用土地现象依然大量存在，土地违法行为难以杜绝[9]，土地管理体制一定程度上存在失灵。

分析来看，原因是多方面的。一是地方政府与土地职能部门的责权难分。土地职能部门在业务上接受上级部门的垂直管理，在行政上则受到同级地方政府的分级管理，在人事和财政上更是依赖于同级地方政府。因此，土地职能部门在政策执行时受制于地方政府，有时还会与地方政府团结起来共同应对上级政策，更加难以约束地方政府的用地行为。二是中央政府和地方政府的立场不同、存在着一定博弈关系。中央政府主要立场是对土地资源进行保护，防止地方政府乱用滥用土地以及盲目大量占用耕地；而地方政府因可以从土地财政中大量获利，倾向于关注眼前利益，不断征占更多土地，甚至对一些土地违法行为默许，来实现地方经济的快速增长。

（二）土地二级市场尚不完善

土地市场是我国社会主义市场经济体制的重要组成部分，对促进土地资源的优化配置和节约集约利用、加快工业化城镇化进程具有重要作用。改革开放以来，我国城镇国有建设用地市场建设从无到有、从无序到规范，取得了明显成效。但由于我国城乡二元土地制度的存在，农村土地只有实行征收转为国有后才可入市转让交易，形成地方政府独家垄断土地供应、转让与回收的局面[10]。农村集体建设用地市场发展不平衡、管理不规范的问题十分突出，城乡建设用地市场呈现明显的二元特点。此外，一个完整的土地市场体系是由土地一级市场和二级市场构成的[11]。我国以政府供应为主的土地一级市场取得长足发展，形成了相对完善的制度体系，而以市场主体之间转让、出租、抵押为主的土地二级市场发展则相对滞后。在经济社会持续发展的大背景下，我国土地二级市场在运行发展中的一些不足正日益凸显，如交易规则不健全、交易信息不对称、交易平台不规范、政府服务和监管不完善等。一定程度上，导致了要素流通不畅，存量土地资源配置效率较低，难以满足经济高质量发展的需要。

为解决这一问题，党和国家在政策上先后做了较多探索。党的十八届三中全会《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出“在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价”，并在全国启动了“农村三块地”改革的试点工作，经过长达5年的试点，一些试点地区取得了明显成效，初步建立起城乡统一的建设用地市场，也为《中华人民共和国土地管理法》修改奠定了坚实的基础。《中华人民共和国土地管理法》（2019年修正）便充分吸收了农村土地制度改革三项试点中的成熟做法。

尽管顶层设计已经出台，但由于我国幅员辽阔、人口众多，各地区自然禀赋差别极大，农村情况也不尽相同，目前一些地区尚未形成城乡统一的建设用地市场，建设用地二级市场交易规则、利益分配机制有待进一步完善。党的二十届三中全会审议通过的《中共中央关于进一步全面深化改革、推进中国式现代化的决定》再次提出，“构建城乡统一的建设用地市场，完善主要由市场供求关系决定要素价格机制，防止政府对价格形成的不当干预。”为今后深化土地制度改革指明了方向。

（三）空间规划体系重构后的内部协调问题

空间规划体系作为一个国家现代化空间治理体系的重要工具，与中央和地方的关系密切相关[12]。长期以来，我国的空间规划体系面临着规划数量过多、规划冲突和约束力不足的突出问题，由于这些规划分属于不同的职能部门，在实践中一直存在明显的相互掣肘。随着2018年国务院机构改革方案的实施，自然资源部组建成立，明确要求将原国土资源部的国土规划和土地利用规划、国家发展改革委的主体功能区规划以及住房和城乡建设部的城乡规划管理职责进行整合，组织编制并监督实施国土空间规划和相关专项规划。至此，我国空间规划体系进行了重塑。

新的国土空间规划是一项制度设计上的重大创新，不是以前各类涉及空间规划的机械汇总，而是定位于国家空间发展的指南、可持续发展的空间蓝图，以“多规合一”的规划体系保障“一张蓝图绘到底”，并考虑自然资源要素的整体性和系统性，实现全域全要素管控。然而，一些根本性制约因素仍然存在，如国土空间规划面临的推动发展与保护资源之间的基本矛盾依然存在，这其实是原城乡规划的“重发展”与原土地利用规划“重保护”之间矛盾在国土空间规划的内部化。如何协调好保护与发展之间关系，将是我国今后相当长时期内需要认真研究和破解的两难问题。

三、土地利用与管理创新策略

针对以上问题，从土地资源利用、土地管理体制、土地市场秩序、生态环境保护以及耕地保护等方面提出相应策略，以适应新时代我国经济社会高质量发展的需要。

（一）坚持底线思维，加快完善土地法律法规体系

当前我国土地违法违规利用的形势仍然十分严峻，必须进一步健全完善以《中华人民共和国土地管理法》《中华人民共和国土地管理法实施条例》（国务院令第743号）、《土地复垦条例》（国务院令第592号）为核心的土地管理相关法律法规体系，提升法律制度的系统性与整体性，确保其符合新时代发展的需要。具体来看：一是推动耕地保护法单独立法，坚持最严格的耕地保护制度，以最严密法治武器保护耕地；二是由于在土地行政执法中还存在着行政越权、不履行法定职责、违反法定程序等行政违法行为，建议出台统一的自然资源法以规范土地管理部门的行政行为；三是加强土地督查立法，以发挥土地执法事前预防性监督、事中过程性监督及事后追惩性监督的多重约束作用。

（二）加强耕地保护，加快推进农业现代化

粮食安全是“国之大者”，加强耕地保护、牢牢守住国家粮食安全生命线是关乎我国国计民生的头等大事[13]。因此，应实施更加严格的耕地保护政策，坚决整治乱占、破坏耕地的违法行为，确保耕地资源不受侵占。当前我国虽然通过耕地占补平衡制度实现耕地总量动态平衡，但补充的耕地质量大多相对较差，耕地保护和建设同时面临着新复垦与新开垦耕地地力较低等方面的挑战，迫切需要健全耕地数量、质量、生态“三位一体”的保护制度体系，构建耕地保护的长效机制。此外，应用机械设备、自动化技术和智能化系统来装备农业，用现代经济科学来提升农业管理水平，不断提高耕地资源利用效率，推进农业现代化进程。

（三）优化土地资源配置，深化土地市场改革

在生态文明建设和新型城镇化的时代背景下，我国国土开发正逐步进入以存量为主的空间利用阶段[14]。针对不同类型的存量闲置土地资源，建议制定出台差别化的用地政策，以提高土地资源利用效率，进而实现土地资源的优化配置。具体来看：一是有序推进农村集体经营性建设用地入市、允许农村村民自愿有偿退出宅基地，逐步建立城乡统一的建设用地市场，有效盘活农村闲置土地资源；二是探索城镇低效用地综合整治、再开发利用激励机制，一定程度上解决当前我国城市土地利用效率低下和用地增量指标不足的问题；三是进一步完善建设用地使用权转让、出租、抵押二级市场机制，充分发挥二级市场对存量土地资源的配置效率，促进土地利用由外延式粗放扩张向内涵式集约发展转变；四是健全土地二级市场动态监测监管制度、完善监测监管信息系统，防止交易价格异常波动，维护土地市场秩序。最终，形成一、二级市场协调发展、规范有序、资源利用集约高效的现代土地市场体系。

（四）坚持系统思维，增强土地的生态治理

土地是生态文明建设的重要载体，以往对土地资源的过度开发和不合理利用造成了土地生态恶化。在土地利用与管理过程中，应坚持以系统思维，充分考虑影响生态环境的有关因素，推进土地的生态治理，提高土地资源利用的生态效益，实现土地资源开发与生态环境保护的协同发展。具体来看：一是强化生态保护意识，加强人们对生态环境保护的重视，促进土地治理工作的顺利开展；二是加大政策指导力度，因地制宜制定相应可行的土地治理方案；三是完善并创新技术手段，通过工程技术、生物技术、农业技术等多种手段进行生态修复，提高生态环境质量。此外，应积极探索生态保护补偿机制，开展全流域生态补偿、综合性生态补偿、森林生态效益补偿等多元化生态补偿，有效拓宽“绿水青山”向“金山银山”转化路径。

（五）加强信息化顶层设计，不断提高土地管理的智能化水平

随着我国信息化产业持续发展，推进土地管理和利用工作的信息化进程已迫在眉睫[15]。建议加强互联网、大数据和人工智能等现代信息技术手段在土地管理领域的深度应用，通过对土地信息进行收集，建立健全土地管理信息系统，最终实现土地信息的实时更新、共享和查询的动态管理。在此平台上，可为土地管理部门提供更充足的数据，以便更加全面掌握土地资源情况，辅助土地管理和利用方面的重要决策，推进土地开发利用的科学规划，促进土地资源节约集约利用，发挥土地资源的最大效益。

四、结语

新时代我国土地利用与管理面临着诸多新的挑战，包括土地资源利用提质增效、生态环境保护、国土空间开发格局优化、国土开发质量保障等问题，亟需从健全法律法规体系、优化土地资源配置、深化土地市场改革、增强生态治理、加强信息化建设等方面加快体制机制创新。同时，立足不同发展阶段、不同地区实际需求探索发展与保护的良性互动与平衡机制，不断推进土地利用与管理体系走向精细化治理、协同化管理、系统化整治，最终实现土地资源的高水平保护与高效率利用，进一步保障国家粮食安全，不断推进生态文明建设。

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注：原文载自《今日国土》2024年第7期，本次发表有较大改动。文中图片来源于网络，版权归原作者所有。