国家高新区高质量发展路径探索

——以某民营企业园区运营实践为鉴

中咨公司青马研习社第八小组

蒋茂森 王智鹏 邱珺翎 等

编者按：党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央高度重视高新技术产业以及园区的高质量发展，提出一系列重要指示和要求，强调“高新区是科技的集聚地，也是创新的孵化器”“科技创新能够催生新产业、新模式、新动能，是发展新质生产力的核心要素”“要注重创新驱动发展，强化创新体系和创新能力建设，推动科技创新和经济社会发展深度融合”。国家高新区作为我国高新技术产业发展的核心力量，自1988年火炬计划实施以来，实现了快速化、规模化发展，发展质量和发展效益逐步提升，成为我国推动双创和高新技术产业发展的前沿和主阵地，但同时也衍生出要素成本增加、创新能力偏低、资源配置多元、产业竞争力不强等一系列新问题新挑战。

本研究考虑到国家高新区的重要性和代表性，按照问题和目标导向，遵循新发展理念，采用案例分析、专家访谈、类比分析等研究手段，进一步探索新时代国家高新区高质量发展的可行路径，以为进一步发挥好国家高新区示范引领和辐射带动作用提供一定借鉴。

一、研究背景、主题及意义

高新技术产业开发区（简称高新区）与经济技术开发区（简称经开区）、科技园、工业区等共同构成了我国产业园区的主要形态，是我国实施创新驱动发展战略和推动经济转型发展的重要载体，特别是国家高新区的发展，以“发展高科技、实现产业化”为指导方向，围绕产业链部署创新链，围绕创新链布局产业链，成为创新驱动发展示范区和高质量发展先行区，现已进入“三次创业”全面创新阶段。目前，关于国家高新区发展战略和发展路径的研究，主要聚焦创新驱动、绿色发展、政策支持、体制机制等方面进行了丰富的探索，为国家高新区加快发展提供了有效的借鉴[1-2]。同时，随着30多年的大规模发展，我国高新区进入“做高位势、做强存量、整合资源”的新发展阶段，新晋国家高新区也将主要从省级及以下高新区升级而来，即“以升促建”，根据科技部印发的《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》，“十四五”末国家高新区数量达到220家左右，将实现东部大部分地级市和中西部重要地级市基本覆盖，挖掘现有高新区发展潜力，整合国家高新区资源打造国家自创区将成为主要发展趋势[3]。

综上分析，本文以现有国家高新区高质量发展为研究对象，聚焦效益提升，借鉴国内优秀产业园区运营实践经验与做法，结合产业经济新形势、新导向，从“高质量运营”视角探索国家高新区高质量发展的可行路径，服务现有国家高新区培育发展新动能，提升产业发展现代化水平，做实做好“高”“新”两篇文章，探索国家高新区创新驱动发展的新路径。

二、国家高新区发展情况、趋势及存在的问题

（一）国家高新区总体情况

国家高新区是经过国务院批准建立的以发展高技术产业、促进科技与经济结合为目标的科技产业园区，其设立的目的主要是调整优化产业结构、增强国际竞争力，其发展主要依靠科技和经济实力，重点设立在知识与技术密集的大中城市以及沿海地区，以充分发挥产业集聚效应和知识溢出效应，以科技创新引领产业升级，推动经济发展向中高端水平迈进。

截至2023年底，国家高新技术产业开发区总数已由2000年的53家攀升至178家，2023年实现生产总值18万亿元、占全国GDP的14%，工业增加值9.2万亿元、占全国的23%。国家高新区建立以来，不断深化改革探索，促进科技创新与产业创新对接，入统企业的数量持续保持增长，2022年超过20万家。近年来，国家高新区发挥高质量发展先行示范作用，综合实力快速提升，为新时期高水平推进新型工业化奠定了坚实基础，已成为经济稳定增长的重要引擎。根据工信部发布的数据，国家高新区贡献了全国20%以上的工业增加值，集聚了30%的高新技术企业，40%的专精特新“小巨人”企业，50%的企业研发经费投入和发明专利，60%的科创板上市企业，70%的国家制造业创新中心，80%的全国重点实验室，打造形成了高端装备、新材料、新一代信息技术等一批战略性产业，成为国家先进制造业集群的核心承载地。依托国家高新区，一批高科技产业集群培育壮大，成为推进新型工业化发展、保障产业链供应链安全的重要力量。

图1 2001-2022年国家高新区发展情况

（二）国家高新区发展趋势

作为我国重要的创新策源地，以及高成长企业、高端产业的集聚地，经过三十多年的快速发展，依托创新投入、产业集聚、开放发展等路径，国家高新区在高新技术产业发展、经济增长、创业孵化、科技创新等方面取得了显著成就，现已进入“三次创业”全面创新阶段，总体呈现出以下发展趋势：

1.升级打造国家自主创新示范区

根据《国务院关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》（国发〔2020〕7号），将进一步推动国家高新区建设成为“创新驱动发展示范区”和“高质量发展先行区”，率先进入创新驱动高质量发展新阶段[4]。国家自主创新示范区（简称国家自创区）作为支撑创新驱动发展战略的国家级平台，是开展试点示范和探索有效路径的核心载体，重点聚焦自主创新能力提升和高技术产业发展。截至2023年11月，依托66家国家高新区，已建设了23家国家自创区，未来随着创新驱动发展战略的深入推进，建设国家自创区将成为国家高新区转型升级的主要方向。

2.持续提升高端资源集聚水平

面向国家战略需要，聚焦产业发展需求，国家高新区将持续推动国家科研机构、高水平研究型大学、科技领军企业等国家战略科技力量集聚布局，建设科教资源集聚区、打造高品质创新空间。同时，通过引进、培育双机制，面向全球招才引智集聚创新人才，同步完善人才支持政策培养高水平人才，汇聚更多国家战略人才力量，并依托国家重点实验室、国家技术创新中心等高端平台开展“大兵团”协同作战。

3.不断增强特色产业集群能力

根据《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》，鼓励国家高新区立足资源禀赋和特色优势，因地制宜、因园施策，聚焦特色主导产业，强化创新资源配置，优先布局相关重大产业项目，加快形成集聚效应和品牌优势。未来，国家高新区将进一步发挥比较优势、特色优势，大力发展特色主导产业，带动关联产业协同发展，形成集群化的特色发展生态。

4.“高、新、质”融合一体

创新、质优、高科技、高效能、高质量、契合新发展理念是新质生产力的重要内涵，作为塑造未来竞争新优势、抢占未来竞争制高点的关键力量，国家高新区的高质量发展，升级打造为国家自创区，在做好“高”“新”两篇文章的同时，将依托“高”“新”蓄力，加速发展壮大新质生产力，打造新质生产力高地，为高质量发展提供新技术动力、新要素动能、新产业支撑，实现“高、新、质”融合一体发展。

（三）国家高新区存在问题

面向新形势、新要求，现有国家高新区在发展中也面临一系列的问题和挑战，特别是在自主创新以及可持续发展能力等方面[5-6]。

1.自主创新能力有待提升

目前国家高新区的发展仍然主要依赖要素和投资驱动，在技术、产品及商业模式上的原始创新不足，创新驱动效能有限，高新技术产业发展动力不足。产业培育及集群化发展方面，较多高新区引进产业趋同，脱离当地经济发展特点和资源禀赋，造成产能过剩和资源浪费，供需倒挂现象普遍。此外，知识产权作为创新企业、平台的核心资产，其交易、确权、执法等普遍涉及跨区域协同问题，但目前跨区域的知识产权大保护格局亟待形成。

2.经济效益水平有待提高

国家高新区作为我国园区经济发展的重要抓手，部分高新区发展在很大程度上依赖园区初创发展阶段积累的低成本生产要素以及各类特殊政策红利，且受前期园区建设投融资和招商引资双重影响，存量债务积累较高，在当前经济发展预期转弱、土地财政急速下滑以及部分优惠政策弱化或终结等压力下，面临经营现金流下滑和化解存量债务等多重难题。国家高新区内的一些科技型中小企业因固定资产少、信用评价难，扩大生产、开拓市场受流动资金缺乏、融资难制约。国家高新区设立的产业基金受业务、风控、职能以及体制机制等方面影响，引导促进作用有限。

3.主导产业竞争力有待加强

我国高新技术产业的初步发展，主要是以资源禀赋和劳动力的比较优势低环嵌入全球价值链，并快速发展为面向全球的“世界工厂”，致使产业集群可复制、可迁移性较强，特别是占比较高的生产型企业的研发投入少、缺乏核心技术、无自主品牌、产品附加值低，致使国家高新区产业优势和特色不突出，对产业链、创新链的安全支撑性不够。

4.不平衡不充分问题明显

国家设立的178个国家高新区中，东部地区71个、中部49个、西部42个、东北16个。源于东部地区基础设施完善、营商环境良好、经济发展基础较好等条件，东部国家高新区数量多、密度高，东部地区国家高新区实现的营业收入和工业总产值超过中部、西部、东北地区总和，东部与其他地区的国家高新区效益差距显著，呈现出“东强西弱”态势，支撑国家区域重大战略和区域协调发展战略的能力有待增强。

5.管理体制机制有待优化

国家高新区的管理体制模式采取管委会主导型，作为当地政府的派出机构，在“属地化管理”和“准一级行政机构”治理框架下，部分管委会受限于管理权限划分不明确、领导隶属关系设置不合理等问题，在运行过程中表现出效率效能不高等问题；此外，管委会在资源配置上更倾向于追求短期经济效益，不重视高新区的长远发展目标，配置创新资源能力不足，致使主导产业引领作用不足、缺乏创新活力，亟待完善市场化运营机制。

三、园区运营的新模式：基于一家民企的探索实践分析

民营经济的不断壮大，构筑了我国经济基本盘的稳定基础，也为经济高质量发展提供持续性内生动力，产业园区运营方面，民营企业以其灵活性、创新性和竞争力等优势，取得了丰富的产业园区运营样板，国家高新区借鉴或引入民营企业开展园区运营服务，有利于充分吸收先进运营服务理念，实现“硬投资”和“软建设”协同推进。

（一）某民营企业园区运营业务概况

本民营企业集团（以下简称集团）是一家专注于产业服务和园区运营的产业集团，连续十二年蝉联“中国产业园区十强企业排行榜”前列，集团旗下的核心企业园区运营公司（以下简称园区运营公司），目前已在全国投资运营了500多个园区，累计引进、服务新兴制造业和科技型企业超过19000家，聚焦产业园区的开发运营，积累了丰富的经验和资源，形成一套独特的产业运营模式。同时，园区运营公司在发展中也面临着园区运营业务类型单一、对外融资主体受限、政策资金争取难度大等问题，正在持续关注国家和地方产业和金融政策，不断尝试新思路、新做法。

（二）产业园区运营模式分析

集团实行集团垂直管理、扁平化管理的模式，对各项目有绝对的控制权，基于“产业微笑曲线”，即产业两端的研发、营销附加值高、中间的制造附加值低的分布特点，架构企业价值链一体化平台。产业园区项目的产研、设计、成本、采购、招商、运营、资金、财务等环节均由集团垂直管控，运营方式为“集团运营控底线，园区负责达上线”，集团守住各条线的底线，园区项目负责做到优秀上限，其可有效借鉴的运营特色及优势主要体现为：

1.专注主业运营园区

运营公司在园区运营品类上选择单品类深耕的策略，重点专注于开发运营生产研发类的园区，不涉及纯办公业态的园区产品，聚合业态、功能、资源，形成规模和集聚效应。集团拥有围绕产业园区配套的一系列高级管理团队，在项目前期首先针对每个产业园区未来的经营决策、经营理念做决策前的区位分析、产业调研、产业链竞争、产品设计，力求针对该区域将产业研究做到极致、深度审视。

2.关注成本控制

园区运营公司与大部分地方平台企业建设的园区不同，集团虽不直接参与园区工程建设，但却高度重视园区工程管理。如集团重点专注服务制造业企业与科技型企业，而上述企业对厂房售价等要素极为敏感，因此，在前期园区建设时，集团致力于做好精确的园区工程管理，合理控制工程造价，打造低综合成本园区。

3.大数据招商

在运营阶段，集团通过20余年的经验积累，依托内部开发的数据招商系统，通过前置产业及潜力分析，对适合选址地区经济发展的产业赛道开展精准招商工作，并通过以招引链主企业带动上下游产业链上企业入驻园区，形成产业聚集，培育产业“品牌效应”。

4.综合服务能力配套

运营产业园区涉及环节众多，各关键节点衔接至关重要。园区运营公司作为优秀产业园区运营商，注重的是多个环节的流畅衔接与企业综合实力与品牌的塑造，提供高品质的物业服务、定制服务和增值服务。未来集团将持续致力于通过多元化、综合性的服务，助力产业园区实现高质量发展与良性循环。

5.多元融资创新

园区运营公司项目融资模式主要包括自有资金、银行授信和开发贷，其中，银行合作是其重要的融资方式，如推动成为北京银行主要股东，与交通银行、恒丰银行签订战略合作协议，获得较多授信。除传统的融资渠道外，园区运营公司还发行了第一单资产证券化产品，发行规模10亿元；后续又发行了一系列产业园区项目，作为全国首批基础设施REITs试点企业之一，积极响应国务院和国家发展改革委关于鼓励民营企业积极盘活存量基础设施资产、扩大有效投资的政策，成功盘活了产业园区的存量资产，也为企业在未来的发展提供了重要的财务支持和战略导向。

总体来看，作为民营企业，该园区运营公司以其独特的运营模式，形成了较具成效的运营经验和资源积累。当然囿于企业属性和业务板块制约，存在一些问题与挑战亟待突破，本文不作展开。

四、探索国家高新区高质量发展新路径的建议

中国特色社会主义进入新时代，我国正处在转变发展方式、优化经济结构、转换增长动力的关键期。国家高新区要勇为先锋，发挥好创新引领作用，紧跟国家高新区发展新形势，积极借鉴优秀企业产业园区运营经验及做法，突破发展瓶颈、集聚创新要素，完成新旧动能转换，做高位势、做强存量、整合资源，构筑高新技术产业集群，抢占具有全球影响力的创新高地，推动实现国家高新区高质量、可持续发展[7-9]。

一是从价值端、核心端集聚创新动能。进一步整合优化创新资源，实施区域协同创新工程，实施产业链优化专项行动，加快提升产业链现代化水平；以全球化视野挖掘引进人工智能、量子计算等具有重大战略意义的前沿颠覆性技术嵌入既有创新链产业链体系，并融入全球技术创新价值链、产业链、供应链，迈向产业价值链高端。

二是从投资端、资本端做好产业运营。产业运营作为高新区可持续发展的根本之道，可借鉴优秀民营企业园区运营专注主业运营、成本控制等经验，优化重构高新区盈利模式，舍弃低价值产业门类，提升主导产业链竞争力，充分发挥资本溢出效应，提升高新区专业价值，吸引更多投资资本进入。

三是以特色化、集群化做强主导产业。国内中关村科技园、张江高新区以及国外美国硅谷、日本筑波科学城等园区，依托自身主导产业，聚合创新链、价值链，集群化发展打造成为了世界一流品牌园区。借鉴优秀民营企业园区运营特色化、专业化实践，国家级产业园区作为区域经济发展领头羊，应充分利用产业资源获取先发优势，依托资源集聚能力、资源禀赋、产业配套条件和要素成本比较优势，主攻特色产业集群，做好辅助产业配套，实现特色产业规模化、集群化发展。

四是从战略端、区域端推动协同发展。聚焦特色化、差异化发展，形成国家高新区发展的区域化指导体系，东部及沿海地区建设具有世界竞争力的产业聚集区，东北地区统筹推进新产业发展和传统产业调整改造，中西部地区主动适应我国制造业向中西部转移的大形势，重点服务当地产业升级和重大战略需要。同时，从支撑服务京津冀协同发展、长江经济带发展、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展等国家重大区域发展战略着手，充分发挥国家高新区作为区域创新的重要节点作用，培育创新增长极，推动区域协同发展。

五是以专业化、融合化强化基础支撑。聚焦服务专业化、智慧化发展要求，借鉴优秀民营企业园区运营的综合服务能力配套运作经验，或探索引入民营企业提供专业运营服务，以服务主导产业为核心，强化产业综合配套能力，加快发展生产性服务业，实现从“管理者”到“服务者”的运营服务模式转变。推进以人为中心的产城融合，建设生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间人文友好的园区环境和城市综合功能体，实现园区经济与城市发展融合一体，从“园区经济”转变为“城市经济”。

参考文献

[1] 高春东,魏颖,金凤君.国家高新区发展定位和思路探讨[J].中国行政管理,2019(03):158-159.

[2] 何寿奎,薛琼琼,马维文.国家高新区高质量发展的内在机理及发展路径研究[J].资源开发与市场,2022,38(08):986-995.

[3] 中华人民共和国科学技术部.关于印发《“十四五”国家高新技术产业开发区发展规划》的通知[EB/OL].中国政府网,2022-09-21.

https://www.gov.cn/zhengce/zhengceku/2022-11/10/content_5725958.htm.

[4] 中华人民共和国国务院.关于促进国家高新技术产业开发区高质量发展的若干意见》[EB/OL].中国政府网,2020-07-17.

https://www.gov.cn/zhengce/content/2020-07/17/content_5527765.htm.

[5] 王林川,刘丽,吴慈生.新经济环境下国家高新区高质量发展评价研究——以10个国家高新区为例[J].科技管理研究,2021(03):33-39.

[6] 周勇.高水平科技创新推动高质量发展机制、问题及路径[J].深圳大学学报(人文社会科学版),2024,41(01):14-24.

[7] 刘小勇,陈晓欣,丁焕峰,等.国家自主创新示范区与国家高新区高质量发展[J].经济问题,2022(10):98-107.

[8] 刘行健,杜宽亮.城市更新视角下国家高新区转型发展策略之探讨——以天津高新区华苑环外片区为例[J].城市发展研究,2023,30(05):86-95.

[9] 李文梅,韩蓄,陈舒.城市群型国家自主创新示范区科技创新与经济高质量发展测度研究——以福厦泉国家自主创新示范区为例[J].科技管理研究,2022,42(23):1-10.

注：文中图片来源于网络，版权归原作者所有。

中咨公司2024青马研习第八小组

组员：王智鹏、邱珺翎、孙悦群、鲁野、杨清逸、刘宗泱

指导教师：蒋茂森