建设粤港澳大湾区，是党的十八大以来国家实施的区域重大战略之一，是新时代推动形成全面开放新格局的新举措，也是推动“一国两制”事业发展的新实践。《中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和2035年远景目标纲要》（以下简称《“十四五”规划纲要》）提出，支持粤港澳大湾区形成国际科技创新中心，建设大湾区综合性国家科学中心，提升创新策源能力和全球资源配置能力。“十四五”时期，粤港澳大湾区将深化粤港澳科技创新交流合作，打造全球科技创新高地和新兴产业重要策源地。对此，在粤港澳大湾区“黄金内湾”区域——东莞滨海湾新区交椅湾板块，建设集湾区融合飞地、前沿科技离岛、国际人才特区为一体的“大湾区国际科创合作岛”，打造对接国际创新前沿对外开放新窗口，为粤港澳大湾区建设提供新支撑。

一、建设“大湾区国际科创合作岛”的战略意义

（一）政策集聚创新是建设“内地与港澳深度合作示范区”的最佳实践

2019年2月，中共中央、国务院印发的《粤港澳大湾区发展规划纲要》明确提出，探索协调协同发展新模式，建设内地与港澳深度合作示范区。当前，横琴、前海、南沙三大粤港澳融合发展平台，虽已在基础设施、科技产业、自贸服务、青年创业就业等方面进行了诸多创新探索，但仍有很大的探索空间。许多港澳同胞仍不了解大湾区，不知如何融入大湾区发展，特别是在吸引港澳同胞在大湾区创新创业、安居乐业方面成效不明显。同时，湾区一体化发展，需推动珠江口内湾城市深度学习港澳国际化先进经验，全面对标港澳的国际营商环境、法治环境、税收环境，探索三地社会融合、文化融合，乃至全面融合的实施路径，进一步推动国际化深度开放。大湾区融合发展，核心在于“一国两制”机制的全面“联通”。不仅包括交通基础设施的“硬联通”，而且要实现高水平开放、规则衔接、机制对接的“软联通”。《全面深化前海深港现代服务业合作区改革开放方案》《横琴粤澳深度合作区建设总体方案》《广州南沙深化面向世界的粤港澳全面合作总体方案》出台的初衷是推动粤港澳合作向纵深推进。试点是改革的重要任务，更是改革的重要方法。因此，应充分总结粤港澳合作三大平台建设经验，谋划在珠江口“黄金内湾”打造湾区融合的离岸政策创新集聚区，联动横琴、前海、南沙三大平台，让港澳同胞在大湾区“引进来、留得住、发展好”。

（二）离岸开放创新是建设“国际科技创新中心”的最优之路

党的二十大报告提出，要实施科教兴国战略，强化现代化建设人才支撑。这是党中央首次将教育、科技、人才三大战略进行一体规划。建设具有全球影响力的国际科技创新中心更是党中央赋予粤港澳大湾区的核心战略定位。在世界知识产权组织发布的《2022年全球创新指数报告》中，“深圳-香港-广州”蝉联世界5大科技集群第二位，仅次于“东京-横滨”。当前，在全球化遭遇逆流的背景下，中国科技发展已进入解决“卡脖子”技术，开展独立探索的无人区。在新能源、新材料、航天航空、人工智能、生物工程等新的科技革命领域，中国亟须建立与国际规则对接的创新土壤，聚世界之智推进人类文明的科技创新。在大湾区建设“前沿科技离岛”，探索允许设立外资独资的科研机构、技术创新平台，打造与国际数据管理规则接轨的特殊监管区、湾区制造业科技创新国际合作示范区和生产性服务业扩大开放先导区。在湾区层面，这是大湾区经济高质量发展的必由之路、建设世界级城市群的战略选择。在国家层面，粤港澳大湾区在科技政策创新领域率先突破，以科创带动区域协同发展及共同富裕，可更好发挥中国经济的“龙头发动机”角色。

（三）聚天下英才而用之是支撑中国式现代化的最强活力

在二十届中央财经委员会第一次会议上，习近平总书记提出了“以人口高质量发展支撑中国式现代化”的重要论断。当今世界的综合国力竞争，归根到底是对世界创新人才吸引力的竞争。对比旧金山湾区的硅谷，非美国本土出生的技术人员占比超过40%，外国籍工程师达到70%，一半初创公司企业家为外国移民，大湾区在面向全球创新人才开放方面，仍有巨大的成长空间。开放、创新、改革是中国式现代化的三大法宝。新型举国体制下的科技创新，不是关起门来自己创新，而是在开放状态下的创新。加快建设世界重要人才中心和创新高地，需要探索实施更加积极、更加开放、更加有效的科技人才政策。探索建设“国际人才特区”，对标国际创新环境，建立思想自由、信息自由及竞争自由的物理空间，聚天下英才而用之，既是主动担当——奋力描绘习近平总书记对大湾区提出的建设高水平人才高地要求的湾区答卷，也是攻坚克难——以人才体制改革为突破口，推进改革开放向纵深发展。

（四）建设新的重大合作平台是香港深度融入国家发展大局的最好选项

《“十四五”规划纲要》提出，高质量建设粤港澳大湾区，深化粤港澳合作、泛珠三角区域合作。当前，面对风高浪急的国际环境和艰巨繁重的国内改革发展稳定任务，需求收缩、供给冲击、预期转弱三重压力仍然较大。香港在经历“占中事件”“修例风波”等社会动荡和新冠肺炎疫情严重冲击后，经济社会发展亟须注入新的活力和动力。粤港澳大湾区是香港融入国家发展大局的绝佳平台，建设新的重大合作平台是香港探索发展新路向、开拓发展新空间、增添发展新动力的最佳载体。相对而言，香港明日大屿计划项目预计需要约6240亿元，目前仍处于前期研究阶段；前海、南沙和横琴等重大平台经过多年建设已基本形成相对明晰的战略定位；中山翠亨新区、江门银湖湾滨海地区尚处于起步阶段，可以说东莞滨海湾新区是打造新的粤港重大合作平台的不二之选。谋划建设“大湾区国际科创合作岛”，打造科创惠港的“横琴方案”，既能推动香港发挥连接两个市场、两种资源的独特优势，在畅通国内国际双循环中展现更大作为，又能助推大湾区跨界融合与协同联动，打通“任督二脉”，对内带动环珠三角内地城市联动，对外抢抓“一带一路”和RCEP重大机遇，培育经济增长新动能，打造国内国外双循环新发展格局的黄金节点，带动我国经济行稳致远。

二、建设“大湾区国际科创合作岛”的有利条件分析

（一）粤港澳科创资源禀赋优势显著

一方面，香港和澳门科技创新力量主要集中在各类大学。香港是全球高等教育资源集中度最高的地区之一，有5所大学全球排名长年稳居100强。另一方面，珠三角科技创新力量主要来自各类科研院所和高科技企业。东莞散裂中子源一期等设施运营顺利，惠州强流重离子加速器和加速器驱动嬗变装置、江门中微子实验站等加快建设，大科学装置集群已具雏形；由30家国家重点实验室、20家粤港澳联合实验室等组成的高水平多层次实验室体系不断优化；国家高新技术企业数量超6万家，近三年新增港澳台资企业超2.6万家，科技企业创新主体格局持续夯实。总体来看，大湾区各城市在创新资源禀赋和产业集群结构方面的不同优势具有天然的协同性和互补性，既有制造业基础和国际航运、贸易优势，也有国际化的金融平台为企业提供支持和服务，呈现出先进制造业、现代服务业互补互促、协同发展的产业格局，为建设大湾区“港澳高校—港澳科研成果—珠三角转化”的科创共同体奠定了坚实基础。

图1 粤港澳大湾区核心科创资源布局图

（二）珠江口冲积平原为填海造地提供可行路径

粤港澳大湾区所在的珠江口地区是河沙冲积平原，填海造田既是地方发展传统，亦具独有优势。香港已有一百多年填海造地历史，受地理限制，填海造地已成为香港增加土地供应、推动城市发展的必由之路。目前香港约一半人口居住在围填海建设的新市镇。填海造地也是澳门扩展土地的主要方法。自1912年有记录的11.6km²到现在的32.8 km²，澳门土地面积增加了1.8倍。填海造地让港澳大幅突破了土地不足的限制，让一代又一代港澳居民得以安居乐业。作为国家重大外资项目，埃克森美孚惠州化工综合体围海造地项目已获生态环境部、自然资源部等部门批复建设。经过多年的技术沉淀和经验积累，港澳和珠三角城市在填海工程技术方面已相当先进，可做到发展与保育并重，尽量兼顾生态环境及经济发展。“支持东莞与香港合作开发建设东莞滨海湾地区”已明确列入《粤港澳大湾区发展规划纲要》中的发展特色合作平台。作为重大国家战略区的粤港澳大湾区，具备围海造地的先进技术与绿色发展的统筹谋划，有条件有能力在坚持统筹发展和安全的范式中推动实现中国式现代化。

（三）东莞滨海湾新区铸就良好的发展根基

作为广东自贸试验区联动发展区和“黄金内湾”前海—滨海湾—翠亨新区一体化发展先行示范区，东莞滨海湾新区连续两年获评《环球时报》“最具投资价值新区”“最具投资吸引力新区”，是建设珠江口“大湾区国际科创合作岛”的最佳载体。第一，地理区位优越。滨海湾新区毗邻深圳前海，与横琴、南沙互为犄角，是大湾区黄金内湾几何中心节点，一小时交通圈内机场、高铁、城际轨道、高速公路、港口码头等交通资源密集，辐射珠江口沿岸城市，港澳码头可以水路直通港澳，具有联动大湾区优势资源的区位优势。第二，科创制造实力雄厚。目前，珠江口沿岸城市形成了以先进制造业为核心的产业体系，科技创新能级不断提升。广深港经济走廊形成了电子信息、机械装备制造等超千亿级制造业集群，布局了众多国家级科创平台。滨海湾新区正处广深港经济走廊中段，已引进OPPO智能制造中心、VIVO智慧终端总部等一批重大产业项目，正加快建设RCEP经贸合作区、大湾区大学科技园、“专精特新”产业园，能成为搭载粤港澳乃至国际创新科技和现代服务融入内地发展的理想载体。第三，对生态环境的影响小。滨海湾新区区域内588 hm²工业填海项目早已于2012年完成海域使用论证、海洋环境影响等可行性研究，并获国家海洋局的填海批复。根据该项目海洋环境影响评价信息显示，交椅湾地块为珠江三角洲内湾冲积地貌，并非传统意义上真正的海洋保育区，对区域及周边的水文动力、地形地貌、海洋生态、自然景观等影响较小，对珠江口“黄金内湾”带来系统性海洋生态风险的可能性小。

图2 东莞滨海湾新区区位图

表1 东莞滨海湾新区围填海项目海洋环境影响评价部分信息

（四）社会稳定风险小

“大湾区国际科创合作岛”的建设是科技创新公共政策的改革试点，新生的事物既会带来政策红利，也难免会带来一定的风险，但是，只要风险可知、可控、可防，也可以化风险为机遇，促进中央精神和大政方针真正落地生根。先行先试政策的突破，需要选取物理空间天然隔离、相对独立的区域，如粤港澳大湾区岛屿、海南岛等地开展小范围小规模试点，重点聚焦经济社会制度衔接、关键核心技术攻关、国际科技创新人才引育等领域，既能够快速有效管控风险，也能及时梳理总结试点经验，为创新成果复制、推广提供参考。滨海湾新区内的交椅湾区域是珠江口冲积形成的浅海滩涂地，离岛地理边界清晰，与大陆天然分隔，不涉及与原住民的土地权属问题。是粤港澳大湾区“黄金内湾”核心区唯一物理空间相对独立区域，从地域范围上确保了相关规则和标准的影响面会被限制在一个较小可控的范围之中，客观上为制度创新提供了充足的试错空间与良好的容错条件。可以说，交椅湾板块具有重点聚焦、安全有序、风险可控的优势，可打造成政策先行先试、深层次制度改革管理探索、风险防范可控的试验田。

图3 大湾区国际科创合作岛选址示意图

三、建设“大湾区国际科创合作岛”初步构想

“大湾区国际科创合作岛”将与粤港澳合作三大平台形成多级联动、错位发展格局，着重开展湾区融合政策创新、前沿科技资源聚集、国际人才高地三个方面的探索，为粤港澳大湾区建设提供新支撑，为港澳深度融入国家发展大局提供新空间。具体如下：

（一）空间建设

近二十年来，东莞市已围绕滨海湾新区填海项目开展了大量论证工作，为海域使用的合理性、合规性等提供了充分依据，并且该项目已经获得了国家、省相关部门的批复。2012年国家海洋局批复同意《东莞市虎门港长安港区区域建设用海规划》（国海管字〔2012〕76号），为用海项目开发建设提供了前提条件；2013年国务院批复的《广东省海洋功能区划（2011-2020年）》将新区交椅湾海洋功能定位为工业与城镇用海；2015年编制的《东莞市长安新区围填海总体实施方案》，对围填海区域策划了17个填海项目，已有2个项目共约63.22hm²取得海域使用权证、滩涂开发利用方案批复。

建议在滨海湾新区通过填海方式形成离岛作为主要承载空间。根据2023年公开物价估算，588hm²的围填造地费用为231.28亿元，即造地成本约为3393元/m²。如果按照实际出让土地的面积（一般是毛地的60%）计算，则造地成本约为6566元/m²。基础设施的配套平摊约1012元/m²，即总的土地成本约为7568元/m²。离岛建设过程中，可与港澳深度合作、共建共享。通过成立离岛联合开发领导机构和联合开发运营公司等形式，整合穗深莞及港澳各方优质资源力量，实施统筹规划和共商共建。

（二）核心内容

1.湾区融合飞地。在“一国”顶层设计下，通过全国人大授权，借鉴引入港澳规则标准，试行对标港澳的经济、社会治理及公共服务政策。经济建设方面，参照港澳的商事制度、市场监管制度、金融制度、人才服务制度、税率税制等，营造大湾区一流营商环境。民生保障方面，探索港澳医疗用药对接、费用报销对接，便利转诊，社会保障及综援互认，并实行福利跨境；建设港澳子弟学校，做好两地学籍学制互认。社会治理方面，探索建立“大湾区国际科创合作岛”建设工作委员会，按大部制组建民生、市政、治安、经济等管理部门，制定具有港澳特色的社会组织登记条例。文化融合方面，建设港澳文化社区，实行简体字和繁体字、普通话与粤语双轨并行制，构建有利于两地文化认同的图腾地标，设立湾区非物质文化遗产传承与展示平台等，发挥两种制度融合发展的叠加优势。

2.前沿科技离岛。第一，锻造吸引外资“强磁场”。放宽外资注册资本、投资方式等限制，允许设立外资独资的科研机构、技术创新平台。支持企业建设创新总部，面向全球整合高端创新资源，探索国际资本与前沿科技深度结合的投融资体系。第二，探索数据共享和数字共治。建设与国际数据管理规则接轨的特殊监管区，在维护国家安全的前提下，开放互联网国际通道。第三，构建“在岸与离岸”双融合发展模式。以区块链、物联网、大数据、云计算等为研发方向，吸引港澳及海外金融、法律、数据服务等高端现代服务业“在岸”集聚，及时为“离岸”科研成果快速转化成市场产品提供全链条配套服务，打造创新成果转化基地，推动更多离岸资源导入大湾区产业创新链条。重点承载几类项目：一是易受遏制的前沿技术研究，包括芯片设计、新一代通信技术、人工智能等，加快突破“卡脖子”问题；二是走在世界科技前沿、面向经济主战场、满足国家重大需求、关注人民生命健康的重大科技创新项目；三是支持受境内外监管差异影响的企业科研项目，比如生命健康、医药卫生、数据通信等，通过创新总部开展先行研究，并同步推动境内外管理体制机制对接。

3.国际人才特区。第一，打造国际人才“磁吸石”。确立全面对标世界发达经济体的国际人才引进负面清单，探索境内外特殊人才身份认证和通关签检豁免政策，适当建设服务高端人才宜居生活的商住综合体，打造体制机制灵活便捷、创新交往频繁活跃、人员流通高度自由的全球创新人才社区。第二，夯实国际人才“蓄水池”。以海外高端留学人才、华裔人才和“一带一路”高科技人才为焦点，重点对接“一带一路”国际科学组织联盟、大湾区（广东）国际人才驿站等高端人才平台，打造服务国际科技人才的高端人才智库。重点引进三类人才：一是与大湾区城市国际化高校、大科学装置、国家实验室有科研合作的科学家团队。二是吸引“一带一路”共建国家的非华裔科研人员，吸纳港澳进驻的服务业高级管理人才与核心骨干。三是引入计划回国继续科研的海外学者、优秀科研人员。

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