我国风景名胜区生态保护红线划定研究

张同升

摘要：基于加强新时代风景名胜区在中国自然保护地体系中功能定位研究要求，本文阐释了风景名胜区的性质特点和发展概况，剖析了当前实践工作中风景名胜区生态保护红线划定的一般做法及技术衔接存在的缺陷。建议认真审查风景名胜区生态保护红线划定成果的科学性，正确处理风景名胜区的核心景区、功能分区、分级分区及不同类别风景名胜区与生态保护红线划定的空间对应关系，并在国土空间规划“一张图”上准确校核，落实风景名胜区不同功能分区中的用地权属、用地指标和用途管制要求，强化风景名胜区生态保育、典型景观、风景游赏等保护性规划的科学属性。

关键词：风景名胜区；生态保护红线；自然保护地

一、研究背景

风景名胜区是国务院依据《风景名胜区条例》依法设立的自然和文化遗产保护区域，是我国以国家公园为主体的自然保护地体系建设的重要组成部分，在保护和传承自然遗产、建设生态文明和美丽中国中发挥着重要作用。2017年9月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，要求“改革分头设置自然保护区、风景名胜区、文化自然遗产、地质公园、森林公园等的体制”“进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位”^[1]。2019年6月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》，要求对现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园等各类自然保护地开展综合评价、梳理调整和整合优化，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。根据各类自然保护地功能定位，既严格保护又便于基层操作，合理分区，实行差别化管控。国家公园和自然保护区实行分区管控，原则上核心保护区内禁止人为活动，一般控制区内限制人为活动。自然公园原则上按一般控制区管理，限制人为活动。结合历史遗留问题处理，分类分区制定管理规范^[2]。2019年11月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》，要求将自然保护地评估调整后划入生态保护红线^[3]。2020年3月，自然资源部和国家林草局启动了自然保护地整合优化和生态保护红线评估调整工作，按照“保护面积不减少、保护强度不降低、保护性质不改变”的原则，对交叉重叠、相邻相近的自然保护地进行归并整合，对边界范围和功能分区进行合理调整。为防止风景名胜区在自然保护地整合优化实践过程中被过度破碎化，2020年8月，国家林业和草原局发函通知，经国务院同意，风景名胜区暂不参与此次整合优化，风景名胜区体系予以整体保留。2022年3月，全国自然保护地整合优化预案通过专家组评议审查。2022年7月底，自然资源部和国家林草局启动了各省风景名胜区整合优化工作，并于12月底基本完成全国风景名胜区整合优化预案审查。风景名胜区在生态功能、农业空间和城镇空间三类功能空间中均有分布。在新法规、新标准尚未出台之前，风景名胜区仍需按照现存、现行各类管控线的相关要求执行，由此产生国土空间规划体系下不同规划之间图、数、线的矛盾冲突和衔接难题。同时，鉴于风景名胜区性质的独特性、历史遗留问题的复杂性及重要的文化传承、休闲游憩功能，其整合优化及生态保护红线的划定应特别注意科学、合理、准确。

辽宁凤凰山

二、发展概况

(一）风景名胜区的特点

要理清风景名胜区在自然保护地中的定位及其与其他类型自然保护地之间的关系，明确其保护规划和管理的要点，需要首先明晰风景名胜区的保护对象，深刻理解风景名胜区的性质特色和价值功能。

表1 中国主要自然公园定义

注：*①目前尚无国家地质公园管理办法。

*② 草原自然公园属2020年新设立的自然公园类型

http://www.gov.cn/xinwen/2020-09/02/content_5539356.htm

风景名胜区具有以下特点：

1.保护对象的综合性

自然公园是指保护重要的自然生态系统、自然遗迹和自然景观，具有生态、观赏、文化和科学价值，可持续利用的区域。包括森林公园、地质公园、海洋公园、湿地公园等各类自然公园^[2]。从表1所列主要自然公园类型定义看，它们具有明显的共性，分别针对森林、地质、湿地、海洋、沙漠、草原、水域等珍贵自然资源及其所承载的景观风貌和生态文化予以科学保护和合理利用。风景名胜区是指具有观赏、文化或者科学价值，自然景观、人文景观比较集中，环境优美，可供人们游览或者进行科学、文化活动的区域^[4]，涉及我国多种典型自然生态系统，涵盖大量珍稀濒危野生动植物自然分布区域，重要水源涵养区域，具有重大科学价值的地质构造、冰川、火山、溶洞、化石等自然遗迹分布区域。作为中国自然保护地体系中重要而独特的类型，与以某一单类自然资源为主要保护对象而设立和命名的自然公园不同，风景名胜区的保护对象是一种地域综合体，涵盖以上林、草、石、花、鸟、兽、虫、鱼等各类资源单体及其组合形成的自然山水，以及按照整体或局部自然山水秩序而发掘、营建风景之意境和文化之意蕴，尤其体现为基于不同自然文化资源组合所形成的景观美学价值。

2.自然与文化的相融性

风景名胜区具有丰富的自然地理基础，山岳坡度、高程的垂直差异以及岩石、土壤、森林、河流、湖泊、湿地、海洋、冰川、草原、动植物等珍贵自然资源，成就了风景名胜区丰富的地质多样性和生物多样性。单纯的山、水、林、田、湖、草、沙等自然资源只是风景的构成要素，只有在自然山水融合了人的情感和认知，进而体现为一种文化和艺术美学之时，方为“风景”。风景名胜区中还包含古人类文化遗址、古城遗址、古战场遗址和历史重大事件遗址、古典园林、山水诗画、宗教建筑、皇家陵墓、历史纪念地、民族文化风情等诸多历史文化资源。风景名胜区的自然景观与人文景观不是简单二分法，从景观价值完整性看，其人文景观及所承载的文化展示和传承不能与整体自然环境相割裂。这些人工建筑和文化艺术，不是去破坏名山大川、森林湖泊天造地设的自然美，而是以大自然的山水美作为风景主体，将人的精神融铸于大自然之中，使得自然山水与文化景观相得益彰，共同形成中华民族和全人类的宝贵遗产，是体现和承载国民精神教育、提升美学和文化素养的生动教材，极大地提升了风景名胜区的综合价值。

3.人文景观的点缀性

从历史理念发展及现实景源面积分布比例看，寺、观、庙、庵、亭、台、楼、榭等人文景观只是自然景观的点缀。“山之体，石为骨，林木为衣，草为毛发，水为血脉，云烟为神采，岚霭为气象，寺观、村落、桥梁为装饰也。”大量的纪胜诗文中对此均有述评。例如，为保持武当山自然山体的完整性，在武当山“八宫二观三十六庵堂”等道观建筑群设计施工时，明成祖朱棣皇帝亲下圣旨，要求严格遵循因山就势，不得破坏地形，“尔往审度其地，相其广狭，定其规制，悉以来闻，朕将卜日营建其体。”“今大岳太和山金顶砌造四周墙垣，其山本身分毫不要修动，其墙务随地势高下，不论丈尺，但人过不去即止。”徐霞客在长期大量实地考察中，反复提及寺观古建等人文景观在中国名山大川建设中应“点缀得宜，不掩其胜”，明确风景名胜区中人文景观的建设是点缀性的、辅助性的，选址、体量要合宜，“因境而成”，要与自然环境相融合，不能喧宾夺主。

武当山古建筑群

(二）风景名胜区的概况

1978年国务院召开的第三次城市工作会议提出：要加强名胜、古迹和风景区的管理。1979年国家城市建设总局提出了建设全国风景名胜区体系的建议，得到了国务院的认可。1981年3月，国务院以国发〔1981〕38号文件批转《关于加强风景名胜区保护管理工作的报告》，这个文件对风景名胜区资源的调查、管理体制和机构设置，规划建设，保护管理的方针政策都做了明确规定，是风景名胜区工作的重要指导文件。1982年11月，国务院批复了城乡建设环境保护部、文化部和旅游总局的报告，审定和批复了44处国家重点风景名胜区，中国风景名胜区事业正式启动，并被正式纳入了国家管理序列。

经过40多年的发展，全国共设立了国家级和省级风景名胜区1051处，遍及除上海市外的全国30个省（区、市）和新疆生产建设兵团，总面积25.71万km²，其中国务院先后公布了9批共244处国家级风景名胜区，总面积10.92万km2；30个省（区、市）和新疆生产建设兵团设立807处省级风景名胜区，总面积14.79万km²。从数量及比例结构看，我国东、中、西部地区风景名胜区的数量结构为34.2%：32.5% ：33.3%。从风景名胜区面积看，西部地区总面积占全国风景名胜区总面积的70%；中、东部地区总面积大致相当，分别占全国的14.8% 和15.2%。从地理特征看，95%的国家级风景名胜区集中在我国第二、第三阶梯带，91.6%的分布在400mm以上等雨量线区域，88%以上的都分布在江河湖泊周边，名山大川型风景名胜区合计约占全国的66%。从与人口的生产生活和地区的社会发展关系看，94%的国家级风景名胜区分布在胡焕庸线东南，与中华文明变迁的时空轨迹具有高度的一致性。同时，我国56处世界遗产中有48处位于或涉及风景名胜区范围^[3]。

三、实践做法

生态保护红线是指生态功能极重要、生态极脆弱，以及具有潜在重要生态价值，必须强制性严格保护的区域。生态保护红线是保障和维护国家生态安全的底线和生命线，是我国生态环境保护的一项重要制度创新，是新时期新形势下生态文明建设作出的一项重大决策部署。

生态保护红线的划定与生物多样性保护具有高度的战略契合性、目标协同性和空间一致性，中国率先在国际上提出和实施生态保护红线制度，明确了生物多样性保护优先区域，保护了重要自然生态系统和生物资源，在维护重要物种栖息地方面发挥了积极作用。风景名胜区是生物多样性保护的重要区域，32个中国内陆陆地及水域生物多样性保护优先区域中有国家级风景名胜区71处，总面积3.92万km²，占全国国家级风景名胜区总面积的35.2%，3个海洋生物多样性保护优先区域中有16处国家级风景名胜区^[5]。生态保护红线是编制空间规划的基础，风景名胜区必须首先处理好与生态保护红线的关系。

2019年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》明确：生态保护红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。优先将具有重要水源涵养、生物多样性维护、水土保持、防风固沙、海岸防护等功能的生态功能极重要区域，以及生态极敏感脆弱的水土流失、沙漠化、石漠化、海岸侵蚀等区域划入生态保护红线。相比2017年中共中央办公厅 国务院办公厅印发的《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》^[6]，除了在生态敏感性分析时未再明确提及评估盐渍化指标、补充了海岸侵蚀影响因素外，还增加了划入划出事项，划入项中特别强调了其他经评估目前虽然不能确定但具有潜在重要生态价值的区域。对自然保护地进行调整优化，评估调整后的自然保护地应划入生态保护红线；自然保护地发生调整的，生态保护红线相应调整。

在各地实践操作过程中，普遍的做法是直接将风景名胜区“核心景区”或“一级保护区”划入生态保护红线，例如，吉林省将风景名胜区的核心景区划为生态保护红线的一类管控区，除必要的科学研究、保护活动外，禁止开发建设活动^[7]。云南省划入生态保护红线的风景名胜区面积6547.47km²，所有国家级风景名胜区和已完成总体规划的15个省级风景名胜区的一级保护区（核心景区）全部划入生态保护红线；尚未完成总体规划的风景名胜区，待总体规划完成后划入生态保护红线^[8]。江苏省将风景名胜区的一级保护区（核心景区）29.82km²划入生态保护红线，占全省陆域生态保护红线面积的0.35%^[9]。这样的做法比较简单省事，从保护的角度存在一致性，从用途管制的角度存在部分一致性，从保护对象和划线依据角度则存在较大差异。

云南大理风景名胜区

四、存在问题

我国风景名胜区生态保护红线划定过程中的做法存在一定问题。

(一）逻辑方法不一致

因为“地方各级党委和政府是严守生态保护红线的责任主体”“以县级行政区为基本单元建立生态保护红线台账系统”，所以生态保护红线是以省域、市域、县域为完整行政单元，选择合适的技术模型进行生态功能定量评价和空间区域划定的结果。如果划定方法科学，那么理论上已经是“应划尽划”“落地准确”，划定的结果中应已包含“潜在重要生态价值的区域”和“评估调整后的自然保护地”，不应也不需要在红线划定之后再通过“打补丁”的形式调入，将自然保护地核心保护区中的镇村、耕地、矿业权等以“开天窗”的形式退出而造成网筛状空间形态，不管是在图纸层面还是在实际地理空间管理层面，并不满足自然保护地生态系统完整性和连通性的首要保护要求。

(二）边界范围和空间分区划定标准不同

生态保护红线是按照生态功能进行划定的，而风景名胜区主要依据景源特征及其生态环境的完整性、历史文化与社会发展的连续性、地域单元的相对独立性、保护利用管理的必要性和可行性等原则进行划定。在风景名胜区的总体规划中，涉及众多的分区，有生态分区（四级）、功能分区（五区）、分级分区（三级），有核心景区和外围保护地带，这些分区的划分依据和保护对象差异较大，相互之间在空间上又有重叠，主要功能和管控要求不同。

1.从划分依据和评估方法来看，生态分区与生态保护红线的划定最相近，风景名胜区生态分区主要依据生态价值、生态系统敏感性、生态状况等评估结论综合确定。

2.从风景名胜区的功能分区来看，很难与生态保护红线完全对应。风景名胜区功能分区包括特别保存区、风景游览区、风景恢复区、发展控制区、旅游服务区等。特别保存区、风景游览区、风景恢复区这三类突出保护要求的功能区，更多地是强调景观美学价值的保护，生态价值和科学价值是风景美学价值的本底，但又与生态保护红线强调的生态功能并不完全一致。

3.从风景名胜区的分级分区来看，也很难与生态保护红线完全对应。风景名胜区实行分级保护，应科学划定一级保护区、二级保护区和三级保护区。按照真实性和完整性的要求，将风景区内资源价值最高的区域划为一级保护区，属于严格禁止建设范围。从一级保护区保护的严格程度来看，与生态保护红线的保护要求比较一致，将其划入生态保护红线严格保护具有一定的合理性，但从保护对象来看，一级保护区保护的是体现保护风景名胜区景观价值、文化价值、生态价值和科学价值的资源整体，与生态保护红线强调的生态功能、生态敏感、生态脆弱等并不匹配。换言之，目前大多数的地方在生态保护红线划定中，只是简单地将风景名胜区的一级保护区划为生态保护红线，并不严谨。

4.与自然保护区的核心保护区不同，风景名胜区核心景区主要是基于风景名胜资源的价值评价而定，其主要功能是保护风景名胜资源和合理开展游赏活动，这与生态系统服务功能评价、生态敏感性评价的思路与结果都不同。

承德避暑山庄—外八庙

5.《生态保护红线划定指南（2017）》规定：位于生态空间以外或人文景观类的禁止开发区域，不纳入生态保护红线^[10]。一方面，中国的风景名胜区承载了中华文明起源、发展足迹和社会文明变迁的大量信息，历史文化内涵独特深厚，往往“同一地域，多种类别”，各地在风景名胜区生态保护红线划定时需认真考虑其类别性质的差异性。另一方面，约有80多处国家级风景名胜区属于城市型风景名胜区，位于城市建成区或城市边缘区，与城市发展有着非常密切的联系，或融合共生，或城在景中，或穿城而过，交通便捷、环境优美，往往承担着城市公共休闲服务功能，是否应划入生态保护红线，未有定论。

五、划定建议

(一）加强与国土空间规划的衔接与校核

基于景源价值保护导向的风景名胜区总体规划，需与基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的国土空间规划加强衔接，尤其是与国土空间规划的生态功能重要性评价、生态保护红线划定、历史文化保护控制线以及各类约束指标相对接。在土地资源分析评估、增减挂钩、土地整治基础上，阐明风景用地与生产生活用地之间的关系，明确各类用地保护与利用要求，并在“一张图”上校核、落实用地权属、用地指标和用途管制要求，配套基础工程建设宜与区域市政设施规划对接，强化“区内游，区外住”，减少人工建设体量，避免过度城镇化、人工化和商业化的影响，强化生态保育、典型景观保护与风景游赏科学合理利用。

(二）可将风景名胜区的生态分区与生态保护红线对接

从保护目标和保护途径来看，依据《风景名胜区条例》和批复后的风景名胜区总体规划、详细规划，可以实现风景名胜资源的科学管理，如果划定生态保护红线，那么就相当于增加了一种保护锁，强化了保护措施，有利于资源的严格保护。然而，在中国风景名胜区的语境中，“自然风景”与“山水文化”密不可分，风景之保存与风景之启发，缺一不可。风景名胜区的核心景区与生态保护红线两者的边界划定原则和空间对应关系并不一致，建议对于已批复总体规划的风景名胜区，可先进行区域整体生态功能科学评价，再与风景名胜区总体规划相衔接，用风景名胜区的Ⅰ类和Ⅱ类生态分区叠加校核，因地制宜、统筹考虑人文景观资源保护和村镇生产生活需求后进行划线。对于尚未完成风景名胜区总体规划的，可采用市域或县域生态保护红线与风景名胜区空间边界叠加，确定风景名胜区的生态功能区域，必要时基于风景名胜区边界范围，以更高的数据精度因地分类确定模型参数进行生态综合评价，对比校核不同空间尺度精度下的划定结果，确定最终优选方案。对于杭州西湖、武汉东湖、惠州西湖、承德避暑山庄、南京钟山等80多个城市型风景名胜区（作为城区生态绿心），除以上解决方案外，也可考虑采用城市绿线方式加以管控。生态保护红线内自然保护地核心保护区内，原则上禁止人为活动；生态保护红线内自然保护地核心保护区外，禁止开发性、生产性建设活动，在符合法律法规的前提下，仅允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动和国家重大项目占用。风景名胜区生态保护红线划线更重要的是作为资源保护、生态补偿和建设用途管控的重要依据而非唯一依据，建议将风景名胜区生态保护红线的划定与风景名胜区总体规划、详细规划结合起来，注重人类活动正负清单制，注重建设项目的环境影响评价和选线选址的合规性，尤其是要高度关注在核心景区进行的大量直梯、 扶梯、别墅等现代化旅游服务设施建设问题。

武汉东湖风景区

(三）认真审查风景名胜区生态保护红线划定成果的科学性

一是生态保护红线一旦划定，严禁任意改变用途，非经法定程序不得调整。生态保护红线划定结果是实施监测评估、督察执法、绩效考核以及责任追究的依据。这就要求空间落地实施的生态保护红线必须是科学的、客观的、准确的，划定的逻辑应保持一致而不只是简单的加加减减。基于模型法计算的生态重要性评价和生态敏感性评价，应确保数据的有效支撑（包括核验不同来源基础数据的精度和匹配度，样本监测站点的数量、布置及监测数据的代表性，统计调查数据的准确度和时效性等），省、市、县及单个保护地不同空间尺度的评价模型应体现出生态地理的差异性，模型参数及分类等级赋值不宜过于主观。

二是生态保护红线的调整优化与风景名胜区的整合优化应按同一逻辑协同推进。全国自然保护地约占陆域国土面积的18%，全国生态保护红线初步划定的陆域面积不低于25%，自然保护地是生态保护红线的主体。不同类型生态系统自然保护地的划定方法，与基于生态重要性、生态敏感性评价的生态保护红线划定方法不同，如果简单地把整合后的风景名胜区全部纳入生态保护红线，必然导致两者边界空间和功能分区的不一致，导致众多现实矛盾冲突。建议风景名胜区整合优化后，再与各省市已划定的生态保护红线成果进行校核调整，确保逻辑的科学性和管理的统一性。

参考文献

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[3]新华社.中共中央办公厅 国务院办公厅印发《关于在国土空间规划中统筹划定落实三条控制线的指导意见》[EB/OL].中国政府网,2019-11-01.

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