北京市风景名胜区保护发展面临的关键问题及对策措施研究

张同升

摘要：通过对北京市风景名胜区保护发展情况进行多次座谈调研和实地考察，简述了北京市风景名胜区20多年来的基本概况，剖析了各级各类风景名胜区保护发展过程中存在的问题、瓶颈和困难。建议新时期风景名胜区在北京历史文化名城保护体系和自然保护地体系建设中理顺管理体制、重启立法工作、夯实规划支撑、规范项目建设、实施动态监管、加快管理培训，探索创新风景名胜区生态产品价值实现的路径模式。

关键词：风景名胜区；管理体制；规划编制；能力建设

风景名胜区是国务院依据《风景名胜区条例》依法设立的自然文化遗产保护区域，是我国自然保护地体系建设的重要组成部分。风景名胜区以自然景观为基础，自然与文化融为一体，具有生态保护、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等综合功能，在守护自然生态、为人民提供优质生态产品、维持人与自然和谐发展方面具有重要作用^[1]。

中共中央、国务院批复的《北京城市总体规划（2016年—2035年）》构建了四个层次、两大重点区域、三条文化带、九个方面的历史文化名城保护体系^[2]，其中“风景名胜区”作为法定保护空间，是文化遗产保护传承与合理利用九个方面中的重点内容之一，也是北京生态涵养区的重要支撑、推动文化遗产和自然生态保护相互促进的空间载体、北京山水形象的典型代表，集中了北京地域最精华的自然山水和历史文化资源，具有十分重要的科学价值、美学价值、生态价值、文化价值和游憩价值，在北京市生态产品供给、国民精神教育、旅游持续发展、民生有效改善等方面发挥了重要作用。

结合《风景名胜区条例》《北京历史文化名城保护条例》《北京城市总体规划》《北京历史文化名城保护规划》以及主管部委、北京市园林绿化局关于加强北京风景名胜区保护管理，维护历史文化遗产的真实性、历史风貌的完整性、社会生活的延续性、城市功能的多样性等要求^[3]，作者2018-2021年期间对北京市平谷区、密云区、怀柔区、延庆区、昌平区、门头沟区、房山区7个区的风景名胜区进行了多次全面的基础调研，梳理总结了北京市风景名胜区在管理体制、规划实施、建设运营、资源保护、资金保障、宣传教育等方面的保护难题及发展瓶颈，并就此提出若干对策建议。

房山十渡风景名胜区（摄影：张同升）

一、基本概况

北京市地处燕山山脉和太行山脉的交叉地带，属于太行山生物多样性保护优先区域的一部分，东、西、北三面环山，山区面积占全市总面积的62%。北京市地貌类型多样，历史文化悠久，风景名胜资源丰富，涵盖了《风景名胜区规划规范》8个中类64个小类的风景资源。除部分地层缺失外，从太古界的古老变质岩系直到第四系都有代表，距今25亿年前的太古界地层出露面积1500km²，占北京市总面积的9.1％；距今10-18亿年的元古界地层出露面积占北京市总面积的21.6％^[4]。

自1982年国务院审定公布八达岭-十三陵为首批国家重点风景名胜区、2000年北京市人民政府审定批准慕田峪长城等首批8处市级风景名胜区以来，至2021年，北京市共有风景名胜区28处，总面积近2270km²，占北京国土面积的13.83%，其中国家级、（省）市级风景名胜区11处，总面积1957.62km²，占北京市风景名胜区总面积的86.2%，占北京市生态涵养区面积的20%，占北京市国土面积的11.93%^[4]。

北京市风景名胜资源价值突出，包括2项世界文化遗产，即北京长城（八达岭、居庸关、慕田峪、司马台长城等）及明十三陵，1项国家自然遗产（北京房山岩溶洞穴及峰丛地貌），2项世界地质公园（房山世界地质公园和延庆世界地质公园），以及上方山寺庵群-云水洞、云居寺塔及石经、居庸关云台、银山塔林、戒台寺、潭柘寺、延庆古崖居等众多全国重点文物保护单位和北京市文物保护单位，历史文化底蕴深厚，在“一城一区，一轴三带”为核心载体的北京全国文化中心建设中，发挥着重要作用。

水关长城风景名胜区（摄影：张同升）

二、发展问题

（一）思想不统一，认识有偏差

一是对风景名胜区与其他自然保护地的性质、功能、定位认识不清、把握不准。把国家公共资源的风景名胜资源等同于一般旅游资源，把国家法定的公益性质的风景名胜区等同于一般旅游开发景区，部分风景名胜区在整合过程中边界范围被极度缩减或被取消，景观价值完整性遭到破坏。

二是在20多年的发展过程中，多数管理者只知风景区内自己开发建设和经营的项目，不知需要保护哪些核心资源；只知自己实际项目运营管理的范围，不知应该保护管理的资源边界。有些地区甚至直到国家开展环保大督查的“绿盾行动”时，才知晓自己管辖的建设区二十多来年竟然一直都是自然保护区的核心区。

三是不能正确认知和处理资源保护与区域发展的关系。对“绿水青山就是金山银山”的理念理解有偏差，认为风景名胜区“科学规划、统一管理、严格保护、永续利用”的指导思想限制了城镇发展和项目建设。

（二）体制不顺畅，管理存失位

一是缺乏统一的管理机构。北京市11处市级以上风景名胜区中，管理机构的设置大致可分为四种情形：（1）区人民政府正式设立的独立的管理机构，能较好地履行管理职责；（2）区人民政府虚设的管理机构，与镇人民政府合署办公，一套人马，两块牌子，镇党委书记兼任风景名胜区管理委员会主任；（3）区人民政府虚设的管理机构，无编无岗无经费；（4）没有统一的管理机构，目前绝大多数北京市人民政府审定公布的市级风景名胜区，均没有统一的管理机构，区县级风景名胜区更无实质性的统一管理机构。

二是没有实现空间统一管理。各风景名胜区的管理主体实际管辖范围远远小于规划批复的应管范围，全市市级以上风景名胜区的实际管辖面积仅占应管面积的20%左右。司马台长城、云蒙山、十渡等涉及跨省市、跨区县、甚至跨乡镇的风景名胜区，管理权分割。

云蒙山风景名胜区（摄影：张同升）

三是政企不分，企业成为风景名胜区管理实体。绝大多数风景名胜区都实行景点式管理。据不完全统计，28处风景名胜区中有96个景点，每个景点有一个管理单位，绝大多数景点是由各种类型的企业直接管理，每个景点甚至再按经营项目委托或分包给若干个管理单位，一个项目一个经营实体。

（三）法制建设不健全，综合执法难作为

北京市风景名胜区缺乏地方法律法规保障。目前主要依据是2006年12月国务院施行的《风景名胜区条例》。北京市人民政府曾于1992年颁布了《关于加强八达岭—十三陵风景名胜区规划管理的规定》、2002年颁布了《北京市明十三陵保护管理办法》、2003年颁布了《北京市长城保护管理办法》等相关规章，2009年曾启动和完成了《北京市风景名胜区立法调研报告》，其后却被搁置一直未再立项。目前仍然没有配套的《北京市风景名胜区条例》等地方性法规和政府规章，法制化建设距全国“一省一条例，一区（风景名胜区）一条例，一山一湖一条例”的要求差距较大。市级以下风景名胜区发展更是无据可依，导致风景名胜区内私搭乱建、违法采矿、违法建设情况“整而未治、禁而不绝”。

综合执法难作为。一是执法主体缺失。风景名胜区管理机构负责风景名胜区的保护、利用和统一管理工作，对违法行为进行查处是其职责之一。由于北京市风景名胜区绝大多数都缺少名符其实的管理机构，执法主体缺失，很难主动组织执法。即使是有管理机构的风景名胜区，其性质一般是政府派出机构或政府职能部门，一方面，因为不是一级政府，无法承担建设、规划、土地、司法等各方面的政府行政管理、行政处罚职能，自身也没有执法权限，一旦被管理者不服从管理，没有相应的执法手段；另一方面，管理机构发现风景名胜区内违规建设问题时，因受属地政府管理，无处汇报，无人理会。二是北京市缺少风景名胜区具体的可操作的执法规章，缺乏指导当地风景名胜区的行政管理、规划建设、资源保护和旅游服务的地方性法规，导致年年检查，年年整改，年年不见成效，持续数年风景名胜区执法检查效果，不如一次市级自然保护区“绿盾行动”。

（四）规划编制滞后，执行不力

风景名胜区规划，是风景名胜区工作的重要依据和行动纲领，是做好风景名胜区保护、利用和管理工作的前提和根本基础。

一是规划编制滞后，未批先建现象普遍。北京市11处市级以上风景名胜区只有2处国家级风景名胜区完成了总体规划的编制并获得国务院审批通过，其余风景名胜区一直没有编制总体规划，或编制后搁置未上区县政府会议评审，或已过规划实施的有效期限。风景名胜区的保护、管理工作缺少法律保障和依据，各风景区项目违规建设、未批先建、无序开发、过量开发现象十分普遍，索道、缆车、玻璃栈桥、玻璃栈道、滑雪场、甚至宾馆、疗养院、培训中心等重大工程建设项目或对景区环境保护有较大影响，并无规划审批和选址方案核准依据。

二是规划权威受到挑战，执行不力，难以实施。风景名胜区保护管理目标与属地乡镇政府发展目标不一致时，规划建设难以协调。由于审批监管流程协调不充分、规划性质定位认知错误，国家级风景名胜区总体规划作为国务院审批通过的规划，市级风景名胜区总体规划作为北京市人民政府审批通过的规划，竟然让位和服从于镇人民政府组织编制、区县人民政府审批的村镇规划或旅游规划。

（五）保护资金总量少，渠道不畅

缺少风景名胜区资源保护专项财政资金。2006年，全市风景名胜区专项资金财政拨款曾达到700万元，但2016年、2017年已经不到10万元，现在有事业编制的风景名胜区管理机构，只有人头经费列入财政预算。企业管理的风景名胜区，门票和资源有偿使用费、特许经营收入均直接纳入企业财务管理，没有森林防火、珍稀动植物保护、巡护检测、科研教育、公安装备等用于风景资源保护的开支列项。

各区风景名胜区的保护资金申报渠道不畅。自2000年北京设立风景名胜区体系以来，很难以风景名胜区保护利用名义获得市级财政或市发改委专项资金审批立项。究其原因，一是没有对口的风景名胜区项目申报渠道。很多区县园林绿化局和风景名胜区管理单位不知道向谁申报、如何申报；二是多以旅游、文物、林业等单项资源向对应管理部门申请立项，杯水车薪，难见成效。

十三陵风景名胜区•银山塔林（图源：网络）

三、措施建议

（一）建立统一、规范、高效的管理体制

一是建立统一、规范、高效的综合管理机构。厘清中央事权和地方事权，构建主体明确、权责清晰的管理机构。借鉴相关省市经验，建议市、区两级政府设立风景名胜区政府管理机构，赋予执法权责，分别管理国家级和市级风景名胜区。可通过两种方式：一种是“派出式”，风景名胜区管委会作为政府的派出机构，代表国家实行统一管理，经政府授权行使行政执法权，切实改变“管山不管林、管庙不管人，出门要借路、办事要求人”的局面；另一种是“托管式”，对于风景名胜区规划范围内涉及跨区域的镇村，可根据上级政府授权，由管委会进行托管，统一领导。

二是理顺“条条”职责分工。进一步强化市、区园林绿化主管部门的综合监管职能，落实发改、财政、规划与自然资源、住建、文物、水利、旅游等相关部门的分工责任，建立风景名胜区总体规划、详细规划和重大建设项目“一站式”联审联批机制，统一思想行动，强化监管职能。

三是推进政企分开、管办分离。尽快解决企业化经营和上市公司管理等违法违规问题，引导社会资本依法开展特许经营，切实改变“国家级资源、区县级管理、村镇级利用”的状况。加大对北京市风景名胜区生物多样性保护、生态廊道建设、护山理水、森林抚育、湿地保育、矿坑修复、文物修缮等专项资金支持。尽快研究制定《北京市风景名胜区特许经营管理办法》，规范北京市风景名胜区基础设施和旅游服务投资经营建设活动，保障国家利益、公共利益以及风景名胜区内项目特许经营者的合法权益。

（二）重新启动并加快推进北京市风景名胜区立法

法律法规是风景名胜区监管部门和管理机构履行监管职责和保护执法的根本依据。国内如四川、浙江、贵州、辽宁、重庆等二十多个省市都制定并颁布了有关风景名胜区的地方性法规或规章，82个国家级风景名胜区实现了“一区一条例”，有效地促进了当地风景名胜区事业的保护发展。北京市人大曾就风景名胜区立法问题做过两次调研，市政府法制办也曾将风景名胜区立法纳入议事日程。建议重启并加快推进北京市风景名胜区立法工作，也可先期启动编制《北京市风景名胜区管理办法》，加强对北京市风景名胜资源的保护，规范风景名胜区内工程项目选址选线及建设规模，统筹风景名胜区保护利用与村镇社区协调发展。

延庆龙庆峡（图源：网络）

（三）健全完善规划支撑体系

一是科学编制规划，保障规划严肃性和权威性。结合北京生态保护红线和生态控制线划定工作，公布环境准入负面清单，推进北京市国土空间规划“一张图”，消除规划盲区。确定规划的编制时间，凡在全市范围内设立的国家级、市级风景名胜区，应当自设立之日起2年内编制完成总体规划，坚决杜绝用单一资源规划代替风景名胜区总体规划、用非法定方案策划代替法定规划、用下位规划指导上位规划的现象；编制全市风景名胜区体系总体规划，并将风景名胜区纳入北京城市总体规划及全市“三条文化带”建设、中心城区详细规划和生态涵养区详细规划等各个专项规划中。

二是从严执规，提高规划执行和实施评估力度。宣传规划的法律意识，任何单位和个人不得擅自改变经批准生效的风景名胜区规划。如确需对规划作调整的，应当报法定审批机关批准。严格落实责任清单、权力清单和负面清单，确保依法依规行政、公开透明、高效全民。加强规划执行的事前、事中监督，尽可能地将违法行为消除在萌芽状态。坚持违法必究、违规必纠。对市级以上风景名胜区划定核心区并勘界立桩，结合北京市自然保护地整合优化和生态保护红线划定，加快拆迁腾退核心保护区和生态保护红线内旅游开发、楼堂馆所等建设性破坏设施和违法建设项目，启动实施一批风景园林和生态修复重大项目，恢复自然文化遗产原貌。

（四）加强能力建设，培育生态产业

利用遥感卫星和地理信息系统等科技手段，完善北京市风景名胜区遥感、监测、规划和管理四位一体的信息系统，引导和推进数字化景区建设，提升北京市风景名胜区的动态管理水平。建立各级风景名胜区的行政管理梯队和技术服务梯队。

加强能力建设，培养高素质专业化队伍和科技人才团队。“请进来，走出来”，积极开展岗位业务培训和国内外风景名胜区、其他自然保护地间的法规、规划、建设、运营、管理、科普等专项交流培训，提高从业人员的业务能力和管理素养。

创新风景名胜区生态产品价值实现路径，培育绿色转型发展的生态产业，探索自然教育、生态体验、休闲康养导向的生态旅游模式，促进风景资源、生态环境、传统村落保护与文化传承、遗产活化和经济社会发展互动。建立完善风景名胜区专项投资预算、生态保护补偿、生态环境损害赔偿、经营性项目特许经营、生态资源权益交易机制，加大绿色金融支持力度。建立持续性惠益分享机制，开发公益性就业岗位，探索门票收益共享、村民参股旅游等政策机制，促进农民就业增收。对位于风景名胜区规划范围内的集体生态林，探索通过政府赎买、租赁或置换等方式转变为国有林；对部分经济林探索转变为生态林。

参考文献

[1]张同升,孙艳芝.中国国家级风景名胜区的空间特征和价值功能[J].城市发展研究,2019,26(8):6-12.

[2]北京市规划和自然资源委员会.北京城市总体规划（2016年—2035年）[Z].2017.

[3]北京市人民代表大会.北京历史文化名城保护条例（北京市人民代表大会公告〔2021〕3号）[Z].2021.

[4]张同升.北京市风景名胜区调研报告[R].2018.

注：本文系作者主持的《“十四五”时期北京市加强历史文化名城保护的思路与措施》课题之部分研究成果。