中国风景名胜区的价值认知及发展建议

张同升 衣梦耘 伍思宇

一、引言

2017年中共中央办公厅、 国务院办公厅印发《建立国家公园体制总体方案》，要求“逐步改革按照资源类型分类设置自然保护地体系，研究科学的分类标准，理清各类自然保护地关系，构建以国家公园为代表的自然保护地体系。进一步研究自然保护区、风景名胜区等自然保护地功能定位。”^[1]2019年中共中央办公厅、 国务院办公厅《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出：“制定自然保护地分类划定标准，对现有的自然保护区、风景名胜区、地质公园、森林公园、湿地公园等各类自然保护地开展综合评价，按照保护区域的自然属性、生态价值和管理目标进行梳理调整和归类，逐步形成以国家公园为主体、自然保护区为基础、各类自然公园为补充的自然保护地分类系统。”^[2]风景名胜区是我国自然保护地体系的重要组成部分，对保护自然景观和文化遗产、维护国家生态安全、建设美丽中国等具有重要作用。自2020年以来，自然资源部、国家林业和草原局会同有关部门，结合地方专题调研，全面梳理了风景名胜区规划建设管理中存在的问题，启动了《风景名胜区条例》修订工作，印发了风景名胜区整合优化规则，明确了风景名胜区与自然保护地体系、风景名胜区规划与国土空间规划体系的关系，目前已基本完成了全国自然保护地和风景名胜区的整合优化。这些工作，均涉及到风景名胜区在我国自然保护地体系中的功能定位，在此有必要认真梳理论证中国风景名胜区的性质、特色及价值功能，基于此认知，提出新时期风景名胜区在中国自然保护地体系中有效保护和持续发展的建议。

二、中国风景名胜区的性质

风景名胜区是国家法定的保护区域。风景名胜区是国务院依据《风景名胜区条例》（国务院令第474号）依法设立的自然和文化遗产保护区域，具有较高的美学价值、文化价值、历史价值和科学价值，自然景观、人文景观比较集中，主要满足广大人民群众精神需求，具有保护培育、文化传承、审美启智、科学研究、旅游休闲、区域促进等功能^[3]。

风景名胜区属于国家主体功能区的禁止开发区。2010年10月，国务院印发了《全国主体功能区规划》，按开发方式划分，国土空间划分为优化开发、重点开发、限制开发和禁止开发四大功能区域。风景名胜区被确定为国家禁止开发的生态地区，要依据法律法规规定和相关规划实行强制性保护，控制人为因素对自然生态的干扰，严禁不符合主体功能定位的开发活动^[4]。

风景名胜区属于国家生态保护红线管控区。2017年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》要求落实生态保护红线边界，其中，自然保护区、风景名胜区等各类保护地边界作为主要的划定依据之一。风景名胜区涉及我国较多具有代表性的自然生态系统类型，涵盖大量珍稀濒危野生动植物自然分布区域，重要水源涵养区域，具有重大科学文化价值的地质构造、著名溶洞和化石分布区、冰川、火山、温泉等自然遗迹，以及人文遗迹、古树名木等，应当采取措施予以严格保护^[5]。

风景名胜区不等同于旅游景区。一是二者性质不同。风景名胜区是国家法定自然文化遗产保护地。旅游景区是指以旅游及其相关活动为主要功能的区域场所，文博院馆、度假区、主题公园、游乐园等都属于旅游景区，通常会包含有大量的人工服务设施。二是设立目的不同。风景名胜区的设立是为了有效保护和合理利用风景名胜资源。重点在严格保护，游赏服从于保护。旅游景区的设立，一切以服务游客为出发点，是旅游消费的吸引中心。三是事权不同。风景名胜区总体规划属于中央事权，风景名胜资源保护管理属于国家公益事业。旅游景区规划建设一般是部门事权和地方事权。四是规划建设审批级别不同。目前我国风景名胜区规划的审批要求和审批程序是所有保护地类型中最为严格的。2018年国家机构改革之前，作为法定规划，国家级风景名胜区总体规划由省、自治区、直辖市人民政府报国务院审批，在审批前还需经建设、林业、环保、文物等多部委组成的部际联席会议审查。即便我国现已初步建立了以国家公园为主体的自然保护地体系，风景名胜区目前仍是唯一由国务院审批总体规划的保护地类型。旅游规划不是一类法定的空间规划，一般由相关地方政府审核批准。五是规划内容要求不同。编制国家级风景名胜区规划，应当坚持保护优先、开发服从保护的原则。总体规划要求必须明确重要资源本体（野生动物、森林植被、自然水体、地质遗迹、文物古迹、非物质文化遗产等）的专项保护措施。严格限制索道、缆车、铁路等重大建设工程项目和宾馆、招待所、培训中心、疗养院等住宿疗养设施建设。而旅游景区规划恰恰相反，一般侧重于旅游资源的开发利用、旅游产品策划与旅游服务设施建设^[6]。

三、中国风景名胜区的特色

(一）历史维度：天地人合，顺应时中

不管是自然生态系统，还是重要地质遗迹，在其漫长的发展演变过程中，除遵循其科学的自然生态规律之外，都或多或少地受到人类活动的影响。在中华文明数千年的发展过程中，从人类对未知自然的敬畏、崇拜而派生出神仙宗教，到以人为主的“人定胜天”、人化自然掠夺式开发导致的环境恶化，再到人与自然共生共荣的生态文明，中国的先哲们逐步总结和推广了人与自然的相处之道，即“天地人合”“道法自然”“顺应时中”等，这种价值观的认知，不仅是自然生态理性和情怀的表达，也是意识和伦理层面解决人类发展与资源保护矛盾冲突的核心思想，并从中细化衍生出许多有可操作性的具体技术保护措施。

中国风景名胜区源于农耕时代的天下名山大川。人们出于对自然的敬畏崇拜而产生普遍的山神祭祀，那些形象高大、形态奇特的山，被视为神灵之所居，成为岁时祭祀的名山。《山海经》所记载的400多座山都有不同规格的祭祀。频繁的封禅祭祀及其设施修建，使得名山成为天地至高无上的形象代表，全国逐渐形成以五岳五镇为骨架的中国名山风景体系^[7]。而名山资源的保护利用，又特别强调顺应自然，因时制宜，遵循自然规律。“先天而弗违，后天而奉天时。”（《周易·乾卦》）《礼记·月令》根据天气、物候与农业的关系，提出一年各季、各月人们活动的行为规范：孟春之月“命祀山林川泽，牺牲毋用牝。禁止伐木。毋覆巢，毋杀孩虫、胎、夭、飞鸟。毋麑，毋卵。毋聚大众，毋置城郭。掩骼埋胔。”；仲春之月“毋竭川泽，毋漉陂池，毋焚山林”。“数罟不入洿池”“斧斤以时入山林”（《孟子·梁惠王》）。为强化百姓保护山林野兽意识，约束个人行为，中国历朝历代都曾以最高统治者名义颁布了大量包含禁猎、禁伐、禁牧等内容的敕令、赦书、制诰、禁碑，如《唐书·百官志》记载“凡郊祠神坛，五岳名山，樵采刍牧皆有禁，距壝三十步外得耕种。春夏不伐木。京兆、河南府三百里内，正月、五月、九月禁弋猎。”

(二）现代特征：自然与文化融合统一

风景名胜区是生态文明和美丽中国建设的重要载体，是国家形象的重要代表。它凝结了大自然亿万年的神奇造化，承载着华夏文明五千年的丰厚积淀，“是自然史和文化史的天然博物馆”，是人与自然和谐发展的典范之区，是中华民族薪火相传的共同财富。中国风景名胜区在国家保护地体系中占有重要地位，是中国“世界自然和文化遗产”的主体。目前在中国56处世界遗产中涉及国家级风景名胜区43处、省级风景名胜区10处。

《关于建立以国家公园为主体的自然保护地体系的指导意见》提出，“坚持中国特色，国际接轨。立足国情，继承和发扬我国自然保护的探索和创新成果。借鉴国际经验，注重与国际自然保护体系对接。”国际上，早在20多年前，著名的自然环境保护学者、希腊世界自然基金会创始人之一的Thymio Papayannis认为文化遗产与自然遗产密不可分，在湿地保护过程中一直在推动自然和文化价值的整体保护。自2013年开始，IUCN（世界自然保护联盟）和ICOMOS（国际古迹遗址理事会）在世界遗产保护方面组织开展了系列自然-文化融合（Connecting nature and culture）保护实践项目。自2016年开始，日本筑波大学世界遗产研究中心就与UNESCO（联合国教科文组织）世界遗产中心、IUCN、ICCROM （国际文物保护与修复研究中心）和ICOMOS合作，着力于对亚太地区世界遗产进行自然-文化关联保护的能力培训。我国的风景名胜区可大致对应全球普遍接受的IUCN自然保护地分类中的第V类“陆地景观/海洋景观类”，这类保护地是指人类和自然长期相处所产生的特点鲜明的区域，具有重要的生态、生物、文化和景观价值。风景名胜区是一个地域综合体，应注重区域内风景名胜资源的完整保护、保育和恢复，排除任何形式的有损于资源本体及其价值的开发或占用。风景名胜区以自然景观为基础，人文景观为点缀，寺、观、庙、庵、亭、台、楼、榭等人文景观是自然山水的烘托、陪衬，“山之体，石为骨，林木为衣，草为毛发，水为血脉，云烟为神采，岚霭为气象，寺观、村落、桥梁为装饰也。”（唐岱·《绘事发微》）山水自然与历史文化的融合统一、兼容并蓄是中国风景名胜区的特色，从景观价值完整性看，其人文景观及所承载的文化展示和传承不能与整体自然环境相割裂。风景名胜区须坚持人与自然和谐共生，坚持文化与自然的和谐统一。当依山而建的十三陵与所在的燕山山麓相分离、当龙门石窟被调出所在的伊河两岸的龙门山与香山，当避暑山庄的建筑仅仅被当作一个个单体文物来看待，当这类艺术建筑与自然风景有机相融的景象被人为的以自然景观（山林）/人文景观（文物）所二分，则不再具备世界遗产的完整性和原真性，也难以表达“以人为之美入自然，符合自然而又超越自然”“移天缩地在君怀”的人地关系和主题思想。

明十三陵（图片来自网络）

四、风景名胜区的价值功能

(一）生态价值：国家生态安全的重要保障

总体来看，风景名胜区具有踞山、依水的特点：以大兴安岭-太行山脉-巫山-雪峰山为分界线的第二、第三阶梯共集中了约95%的国家级风景名胜区，在阶梯分界线地带，地形垂直起伏大，地质地貌和植被类型丰富，集中了约37%的风景名胜区，88%以上的风景名胜区都分布在江河湖泊周边，其中，29.5%的风景名胜区分布在我国主要河流20km 缓冲区内。风景名胜区保护了中国不同环境中生物在基因、物种、生态系统和景观上的变异性和多样性。32个中国内陆陆地及水域生物多样性保护优先区域中有国家级风景名胜区71处，总面积39173.8km²，占全国国家级风景名胜区总面积的35.2%^[8]。3个海洋生物多样性保护优先区域中有16处国家级风景名胜区^[9]。如将原环境保护部和中国科学院联合发布的《全国生态功能区划》中确定的50个重要生态服务功能区域和35个中国生物多样性保护优先区域进行空间叠合，作为影响中国国家生态安全和生态多样性保护的关键生态功能保护区，分析可知：244处国家级风景名胜区中共有119处分布于关键生态功能保护区中，数量占比为48.8%，面积占比为48.2%（图1）。

图1 中国关键生态功能保护区中国家级风景名胜区之分布（制图：孙艳芝）

(二）美学价值：“融情于景”的自然山水审美启智功能

与森林公园、地质公园、湿地公园、海洋公园、沙漠公园、草原公园等以某一单类自然资源为主要保护对象而设立的保护地不同，风景名胜区的保护对象并不是某类具体资源类型，而是各类自然文化资源及基于资源组合所形成的景观美学价值。

绝妙的自然景象往往被赋予极高的审美价值和文化内涵，主要满足人们对大自然精神文化生活上的需求。单纯的山、水、林、田、湖、草、沙等自然资源只是风景的构成要素。只有在自然山水融合了人的情感和认知，进而体现为一种文化和艺术美学之时，方为“风景”。“圣人含道映物，贤者澄怀味象。至于山水，质有而趣灵。”山水“有可行者，有可望者，有可游者，有可居者。”山水可“悦形”“逸情”“畅神”“林泉之志，烟霞之侣，梦寐在焉”（郭熙·《林泉高致·山水训》）。“圣人虽在庙堂之上，然其心无异于山林之中。”(郭象·《庄子·逍遥游》)名山大川是华夏文明的支撑体系。中国古代的名山大川，从皇帝到老百姓都可以自由游览。尤其是魏晋南北朝之后，自然山水开始成为文人士大夫的游览审美对象，他们通过“问奇于天下名山大川”，触景生情，激发灵感，悟之于胸，发之于笔墨，诞生了大量的山水诗、山水画、山水散文、游记等，开创了中国风景名胜山水文化新纪元。唐宋时期，经济发达，文化繁荣，宗教隆盛，文人学士寄情山水，创办书院，兴建寺观，加之郊邑游憩地和社会“八景”活动兴起，风景名胜区的数量、类型及分布范围大增，风景名胜区内容得到充实和完善，成为保护自然、寄情山水、游览欣赏、艺术创作的胜地^[5]。这些活动培养了人们对名山大川独特的审美意识和保护风景的自觉性。中国古代传统的山岳风景建设中，特别强调以自然景观为主，自然与人文融为一体。例如，为保持武当山自然山体的完整性，在道观设计施工时，要求严格遵循因山就势，不破坏地形，明成祖朱棣亲自下圣旨“其山本身分毫不要修动”^[7]。

(三）文化价值：体悟中华民族精神的国民教育功能

我国95%的可居住地已住满了居民，留给野生动植物的地方已经很少了。我国胡焕庸线东南居住着全国约94%的人口，与之极为相似，也分布着全国94%的国家级风景名胜区^[8]（图2）。基于历史原因和现实国情，中国的风景名胜区与人的生产生活、与地区的社会经济发展密切相关，是自然人文高度融合的生态系统区。反过来思考，正是人类在风景名胜区内长期的生产生活形成了独具地域特色的民族多样性和文化多样性，使得中国绝大多数的风景名胜区具有很高的地域文化价值，这些价值观具有精神文化功能和科普教育功能，可以让生于斯长于斯的当地居民产生认同感、归属感和自豪感，自然而然地成为一种社会生产生活方式。

图2 胡焕庸线下的中国国家级风景名胜区分布（制图：孙艳芝）

中华文明是世界上唯一从未中断过的文明，是世界唯一既能考古证明、又有文献证明的文明。数千年来开放包容思维下的文化融合形成了中华文化的自信。地域文化价值对于中国风景名胜资源保护更具独特意义。钱穆先生曾言：“任何一个国家民族，它能绵延繁衍，必有一套文化传统来维系，来推动。倘使一民族本身无文化，专待学别人，其前途必有限，其希望亦黯淡。”日本画家东山魁夷说：“风景画之美，不仅意味着自然本身的优越，也体现了当地民族文化、历史和精神。谈论中国风景之美，同时也是谈论中国民族精神文化之美。”^[10]不少风景名胜区形成的宗教信仰及独特的地域文化、风俗习惯甚至已经成为地方居民的精神寄托和地理标志，指导本地居民的生产行为。

五、新时期风景名胜区发展建议

基于以上对于风景名胜区性质、特色及价值功能的剖析论证，结合我国风景名胜区在自然保护地体系中的定位和近几年在自然保护地整合优化过程中的共性问题，提出新时期风景名胜区有效保护和有序发展的若干建议。

(一）加强顶层设计，理顺管理体制

一是厘清中央事权和地方事权，构建主体明确、权责清晰、统一规范的管理机构。借鉴相关省市经验，可设立“派出式”或“托管式”的风景名胜区管理委员会，作为政府的派出机构或授权机构，赋予执法权责，结合生态环境保护督察，强化执法能力。二是借鉴古代的虞衡制、结合目前市县试行的“山长制”“河长制”，以最具生态价值、科学价值、美学价值的山水网格化为基础，建立由省市县分管领导担任“山长”、“河长”的管理体系，切实解决“管山不管林、管庙不管人，出门要借路、办事要求人”的问题，切实改变景点式管理、项目化管理的管理模式，切实改变风景名胜区实际管辖范围远远小于规划应保范围的局面，实现风景名胜区统一规范高效管理。

(二）强化规划管控，有效保护资源

一是加强与国土空间规划的衔接与校核。基于景源价值保护导向的风景名胜区总体规划，需与基于资源环境承载能力和国土空间开发适宜性评价的国土空间规划加强衔接，尤其是与国土空间规划的强制性规划内容、生态功能重要性评价、生态保护红线划定及各类约束指标相对接，并在“一张图”上校核、落实用地权属、用地指标和用途管制要求，配套基础工程建设宜与区域市政设施规划对接，强化“区内游，区外住”，减少人工建设体量，避免过度城镇化、人工化、商业化的影响，遵循自然规律、美学规律提升生态保育、典型景观、风景游赏保护规划的科学性。二是正确处理与其他交叉重叠自然保护地的整合优化关系。自然保护地在整合优化时，摒弃先入为主的思维，不受各种牌牌帽帽的排序约束，不“一刀切”地将风景名胜区和其他自然公园简单合并，可先自下而上、科学客观地评价保护地的自然生态完整性、连通性及生态系统服务功能，统筹兼顾涉及其中的各类自然历史文化资源的完整保护和原真保护，然后再自上而下、结合上位法定规划、生态红线、现有各类自然保护地边界分区内的资源条件、保护对象及真实的保护级别、保护强度等因素，统筹考虑最终确定的保护地类型，避免将最有价值的风景名胜资源主观地“调出”“退出”，既损害整合后保护地的整体价值，又造成新的“开天窗”和“破碎化”。