摘要：2020年以来，我国应对新冠病毒疫情取得了重要成果，但也暴露出城市应急治理诸多不足，全面提升城市治理能力已刻不容缓。本文以疫情应急防控为切入点，以数字技术为依托，旨在构建科学集约“城市大脑”，打造共建共治共享的多元主体参与的城市应急治理新体系。

关键词：城市大脑；多元主体；城市智能体；全周期应急治理

2020年3月10日，习近平在赴湖北省武汉市考察疫情防控时表示，要着力完善城市治理体系和城乡基层治理体系，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。我国《国民经济和社会发展第十四个五年规划纲要》提出，要加强和创新社会治理，构建网格化管理、精细化服务、信息化支撑、开放共享的基层管理服务平台，推进市域社会治理现代化。这些论述和政策为城市治理及应急管理体系建设指明了方向。

鉴于此，在新型智慧城市、新型城镇化和城市更新建设时，应注重加强顶层设计，充分利用大数据、云计算、物联网、人工智能及区块链等新一代数字技术，构建高度集成的智慧城市治理核心体系——“城市大脑”，打造城市智能体，建设科学智能的新型智慧城市运行管理中心。树立“以人民为中心”的应急治理理念，完善多元主体参与的应急治理体系，树立“全周期管理”意识，统一标准规范，加强制度建设，完善全过程协同机制及科学监测防控机制，由局部智能向整体智能升级，由实时监控向未来防控转型，全面提升城市治理及应急管理水平。

图1 城市治理及应急管理体系框架

一、树立“以人民为中心”的应急治理理念，完善“多元主体协同”的应急治理体系

（一）树立“以人民为中心”的应急治理理念

党的十九大报告首次提出“智慧社会”，是对智慧城市发展的新要求。这标志着智慧城市建设进入了新时代，体现了人民群众对美好生活的具体要求。城市治理是系统工程，在新型智慧城市背景下，联动联控与智慧共享是智慧城市应急治理的内在要求，树立“以人民为中心”的智慧城市应急治理理念，城市治理为人民，城市治理依靠人民，紧紧把握住人民群众最关心的利益问题。天灾人祸，天灾是起点，人祸是痛点，及时总结经验教训，加大城市应急治理理念和知识技术的宣传、教育及培训力度，提升广大干部、群众的应急知识和技能，提升领导者、管理者的决策能力和专业水平。

（二）完善“多元主体协同”的应急治理体系

党的十九大报告指出，要加强社会治理制度建设，完善党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会治理体制。从新冠肺炎疫情防控可以看出，传统的城市应急治理体系由组织体制、运作机制、法制基础及应急保障系统组成，尤其是运作协同机制已经无法有效应对现代社会应急事件。公众、企业和社会组织积极主动参与是新时代城市应急治理的关键所在，建立健全以政府为主导，公众、企业和社会组织广泛参与协同高效的多元主体应急治理体系，明确责任与权力，完善问责的主体、范围及程序等规章制度。协同应急治理体系的核心应突出决策者能有效组织多部门协同，最大效能、最精准地发挥作用，基层能够得到有效支持，部门间信息能够顺畅流动。实现政府、社会、企业各归其位、各担其责、同频共振、群防群治的应急治理格局。树立人人有责、人人参与的社会危机意识，保持对社会危机高度警觉，共筑应急治理命运共同体。

二、构建科学集约“城市大脑”，提升应急治理科学化、智能化水平

上海市“十四五”规划提出，推动城市数字化转型、提升城市能级和核心竞争力，发布了《关于进一步加快智慧城市建设的若干意见》，提出到2022年基本建成科学集约的“城市大脑”，城市治理能力和治理水平不断提高。北京市“十四五”规划提出，实施科技冬奥行动计划，提升智慧城市服务水平。天津市“十四五”规划提出，建设新型智慧城市，做强“城市大脑”，推进城市管理精细化。从北京、上海、天津“十四五”规划提出的智慧城市政策及重点工程可以看出，依托数字技术提升城市治理现代化水平，已成为城市治理及应急管理的重要发展方向。

在应急治理、安防等场景中，“城市大脑”扮演着越来越重要的角色。依托物联网、云计算、人工智能、大数据、移动互联网、区块链等信息技术手段，打造科学集约的“城市大脑”，推动应急治理模式手段创新、技术创新，服务城市决策，提升城市应急治理科学化、智能化水平。

图2 “城市大脑”应急治理系统架构

（一）依托大数据、数字孪生打造城市大数据开放共享平台，夯实应急治理数字化基础

在数字化时代，数字孪生城市已成为新型智慧城市建设主流模式，“城市大脑”的核心资源是数据，通过对海量数据的处理和应用，改变人们思维模式及城市运行方式。充分利用大数据、数字孪生等技术手段，打造城市大数据开放共享平台，健全跨部门大数据共享制度，优化数据采集、存储、管理流程，实现城市数据全量汇聚。通过回归分析、神经网络、Web数据挖掘等核心算法对全要素数据资源进行数字化模拟、分析预测，深度挖掘数据价值，提升应急预案精细化和战况模拟演练的实战水平，有效解决城市的应急预案大多停留在事件分级和责任人层面，不能真实反映实战需求等问题。同时，直观监测城市运行情况，对异常指标及时预警，为领导层和指挥者决策提供直观、有效数据支持和模拟分析支持，实现以数据驱动、数据决策为主要特征的城市应急精准治理。针对社区等基层需求，根据作业项目和生产活动分解为若干个应急管理模块，提供傻瓜式模块开发功能，以满足基层工作的实际需要，从而全面提升城市应急治理科学化水平。

（二）依托物联网、云计算打造城市时空信息创新云平台，夯实应急治理网络化基础

利用物联网、云计算、移动互联网、5G及地理信息系统，构建城市空天地一体化网络中心，打造时空信息创新云平台，注重基于数据的智能化应用及服务模式创新，推进城市精细化治理，实现城市运行即时感知、响应及处置，提高城市应急治理精细化、专业化水平。首先，聚焦新基建，完善时空网络、通信网络、大数据网络、5G等数字化基础设施建设，实现泛在物联网、移动互联网、通信网络等资源深度融合，推动智慧城市网络基础设施向天基、地基结合的立体化网络升级。其次，整合多维信息感知、关联重建、可视化计算、动态信息融合等技术，实现城市万物互联，对城市各个行业领域进行全方位、全天候精准监测，提升城市应急治理全空间立体化通信能力。

（三）依托人工智能、区块链打造城市智信决策技术平台，夯实应急治理智能化基础

以人工智能、区块链、边缘计算、增强现实、虚拟现实为代表的新兴技术科学融合为城市发展赋能，让城市治理、应急、执法和决策更加精准高效。人工智能算法对社会资源、应急物资与城市空间进行科学匹配，及时精准提供应急救助。无人机巡航，AR/VR远程医疗，机器人安防巡逻、导诊治疗及智能配送等应用，丰富了应急治理方式，提升了应急治理效率。区块链为采集数据提供存证、溯源机制，区块链和智能合约技术为AI、大数据提供安全机制，提供应急治理数据的验证与溯源，为打造安全可控、智慧可信的城市应急治理决策平台提供技术支撑。

综上所述，以城市大数据开放共享平台、时空信息创新云平台、智信决策技术平台为核心的“城市大脑”，将海量数据连接起来，提供安全可控的共享数据信息，能够实时采集城市各项数据，实现信息流、业务流高度融合，对城市进行全域即时分析、指挥、调动、管理，实现对城市运行的实时监控。为领导层整体研判、科学决策、协同指挥提供智力支持，提升城市应急治理数字化、科学化、智能化水平。

三、加强顶层设计规范制度标准，建立应急治理“全周期管理”协同机制

（一）强化顶层设计注重制度建设，建立城市应急治理信息共享整合机制

城市治理具有跨部门、跨领域、强关联等特点，这就需要加强顶层设计、统筹管理，制定城市治理协调联动机制，强化大局意识、全局观念，防止本位主义。建立健全信息等资源的共享共治共建整合机制，制定统一技术标准，规范大数据、物联网、人工智能、区块链设施等行业标准，对技术开发和应用过程中的数据采集、信息处理等技术标准及使用标准进行规范，建立统一指挥、凝聚共识、协同共振城市应急治理工作机制。为多元主体协同参与的跨区域、跨行业、跨部门、跨层级的城市应急治理协调合作体系提供制度保障。

（二）强化风险把控注重科学预测，建立城市应急治理“全周期管理”协同机制

树立“全周期管理”意识，建立城市应急治理全过程科学监管协同机制，科学预测是基础，精准把控是核心，应急管理是保障。强化风险防控意识，将应急治理的关口前移，实现精准识别、科学预测，及时规避和化解危机，摒弃重应急、轻预防的老毛病。构建前期预警研判，中期应对控制和后期总结提升等全生命周期应急治理体系，依托“城市大脑”针对不同事件、不同阶段、关键节点做出科学预判，为制定全生命周期预案提供数据支持。建立城市日常运行和突发应急治理的无缝隙衔接机制，完善应急治理绩效考核及奖惩机制，坚决处理不作为、慢作为、乱作为。探索建立应急资源授权的制度体系和标准体系，在危机事件发生时，要敢于担当、科学决策、及时治理，避免危机事件扩大和蔓延，从而将损失和影响降到最低限度。

四、“城市大脑”应用案例分析

（一）海淀“城市大脑疫情防控平台”

北京市海淀区打造“城市大脑疫情防控平台”，构建疫情防控人员信息管理系统、疫情大数据分析系统、疫情预警系统和社区防控预警系统，科技助力疫情防控。

疫情防控人员信息管理系统。从行业（企业）和社区两个维度采集人员基本信息、出行情况、居住社区、工作单位、健康状况、经由疫区等六大类信息，每日采集关键体征指标，并跟踪处理记录信息。

疫情大数据分析系统。快速分析并统计区内各街镇、小区、重点场所重点人员数量、主要来源地、活动轨迹、驻留时长、进入时间等信息，让各类信息在平台一览无余，同时提供重点人流预警服务，防止出现重大传染事件。

疫情预警系统。通过大数据分析，实现系统自动预警提示功能，向管理者或指挥者推送疑似人员预警信息，同时提示行业管理部门、属地管理部门安排核查核验。

社区防控预警系统。通过互联网舆情数据和大数据分析，实现针对社区内个别舆情突出的区域及突出的问题进行重点分析和解决。实时监控重点人群，对于聚集等各类违规事件实时预警，供各级领导进行调度指挥。

（二）余杭首创全国“城市大脑+智慧安监”综合平台

杭州市余杭区整合汇集政府、企业和社会数据资源，在国内首创“城市大脑+智慧安监”综合平台，通过对重大风险实时监测监控、智能化分析，及时预测预警，准确聚焦了一批共性风险和面上问题，提升执法整治的实效性，全区事故防控形势趋好。2019年，全区各类事故起数和死亡人数同比分别下降17%和33.8%。为余杭百姓撑起了安全“保护伞”，为城市安全发展提供了科技保障的典范。在应急管理领域起到了引领示范的作用，同时也是城市大脑平台为部门业务创新提供数据和算法支撑服务的最佳示范。比如视频人工智能算法服务、跨部门数据共享融合分析服务等。

在此次疫情防控中，新型智慧城市建设科学助力疫情防控，浙江省际疫情检查站通过智慧软件平台，平均每天监测3000余台车辆及9000余人次；苏州吴中区运营“智慧城市大脑”，使百姓足不出户就可享受政府服务，减少外出集聚交叉感染的风险。智能建造赋能城市应急治理，依托模块化设计、全程建筑信息模型（BIM）技术辅助施工、装配式施工，确保10天建成智能系统“智慧大脑”完备、安全环保的武汉火神山、雷神山医院，为疫情防控作出突出贡献。

五、结语

新型智慧城市建设是巨系统工程，城市应急事件的产生和处置平息都涉及到大量的子系统，如社会组织体系、物资和物流保障、生命线系统（道路、供水、电力、通讯）、危险源、社会心理疏导和舆论引导等。同时，城市应急事件主要包括：自然灾害（如洪水、雪灾、地震、泥石流等）、重大事故（如安全生产、火灾、交通事故等）、公共卫生事件（如传染病、食品安全等）、社会安全事件（如恐怖袭击、群体事件、重大舆情等）等不同类型。不同类型应急事件的影响范围、持续时间、需要调动的资源等显然差别很大，城市治理及应急管理体系建设任重道远。

综上，首先要树立“以人为本”的全周期管理理念，加强顶层设计，完善制度机制。其次，依托新一代信息技术融合创新，加强新型智慧城市基础设施建设。最后，打造科学集约“城市大脑”，构建城市智能体，全面提升新型智慧城市治理及应急管理科学化水平。

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https://news.gmw.cn/2020-03/04/content_33616100.htm.

注：文中图片来源于网络。