我国是世界上木材及木制品的生产大国，也是进口大国。国家储备林建设是解决我国木材供应不足以及木材安全问题的战略部署和国家策略。国家储备林建设虽以培育林木资源为目的，但建成后可实现森林资源积累，服务功能多样，可为多种产业发展提供基础。众多市场主体参与国家储备林的投资建设，对推进我国林业现代化、生态文明建设、实现碳中和具有重要意义。国家储备林建设机遇重大，但市场主体同样会面临多种风险和挑战，本文认为参与国家储备林建设的市场主体应具备三项基本要求，并提出了可能面临的五项风险及相应的防范措施。

一、国家储备林建设背景和发展历程

（一）国家储备林建设背景

木材是世界上四大原材料（钢铁、水泥、木材、塑料）中唯一可再生、循环利用以及可降解的绿色材料和生物资源，是国家基础性战略物资，兼具生态、经济、社会等功能。林木资源供给安全，不仅关系到林业行业的可持续发展，而且直接影响到我国经济社会的健康平稳发展。

根据第九次全国森林资源清查结果，我国现有森林面积2.2亿公顷，森林蓄积量175.6亿立方米。人均森林面积0.16公顷，约为世界平均水平的1/4，人均森林蓄积量12.5立方米，约为世界人均森林蓄积量的1/6。随着我国经济社会快速发展，木材需求持续增加，木材市场结构性失衡问题极为突出。我国木材国外市场依存度已超50%。由于《濒危野生动植物种国际贸易公约》的修订，我国木材面临新的进口的风险，木材供需矛盾将进一步加剧，如不采取措施，这种局面将长期存在。

为满足我国经济社会发展对优质木材的需要，有效解决我国木材日益严峻的供需矛盾和结构性失衡问题，我国制定了《国家储备林建设规划（2018-2035年）》，明确国家储备林是为满足经济社会发展和人民美好生活对优质木材的需要，在自然条件适宜地区，通过人工林集约栽培、现有林改培、抚育及补植补造等措施，营造和培育乡土树种、珍稀树种和大径级用材林等多功能森林。

（二）国家储备林发展历程

《国家储备林建设规划（2018-2035年）》提出：到2035年，规划建设国家储备林2000万公顷，年平均蓄积净增2亿立方米，年均增加乡土珍稀树种和大径材蓄积6300万立方米，一般用材基本自给。

我国储备林可概括为三个阶段：

1.筹划阶段

1989年原国家林业部出台了《国家储备材管理办法》，指出储备材是以原木以及锯材、人造板等由原木加工而成的半成品为对象，其储备模式与煤炭、矿石相同，通过建立仓储设施堆放储存[1]。由此，上世纪八九十年代林业系统提出速生丰产林基地建设工程，大规模集中培育了1亿亩以“松杉桉杨竹”速生树种为主的丰产林，力求为国家储备材提供基础原料，有效缓解了木材短期紧缺问题。2011年，国家发改委、国家林业局会同财政部向国务院上报《关于构建我国木材安全保障体系的报告》。2012年，7个示范省（区）共建成国家储备林基地35.33万公顷。

2.示范推动阶段

以2013年中央1号文件提出“加强国家木材战略储备基地建设”为起点，木材战略储备基地建设上升为国家的重要决策，国家林业局组织编制了《全国木材战略储备生产基地建设规划(2013-2020年)》和《2013年国家储备林建设试点方案》。在7个试点省区选定30个承储试点林场，首批划定国家储备林5.83万公顷，迈出了构建长效稳定的国家立木储备第一步。2014年，国家林业局发布了《国家储备林划定办法（试行）》，全国木材战略储备生产基地建设范围扩大到15个省(区、市)，划定国家储备林100万公顷。2015年，中央1号文件明确提出建立国家用材林储备制度。

在国家储备林示范推动阶段，项目实施主体以国有林场为主，建设范围集中在国有林场区域，主要以行政手段配以国际金融组织贷款的方式推进，资金来源有中央财政和地方财政专项资金，以及国际金融组织贷款。支持政策主要有：《国务院关于创新重点领域投融资机制鼓励社会投资的指导意见》（国发〔2014〕60号），《国务院办公厅转发财政部发展改革委人民银行关于在公共领域推广政府和社会资本合作模式指导意见的通知》（国办发〔2015〕42号），财政部办公厅、国家林业局联合下发的《关于做好国家储备林建设工作的通知》（办规字〔2015〕117号）等。在此阶段，湖南省重点开展现有林改培，全省57个国家储备林建设县中，75%列入林业国际贷款项目范围；广西自治区利用欧投行项目贷款资金实施国家储备林建设，国家储备林规划县95%纳入欧投行贷款项目范围。

3.市场化推进阶段

2015年中央1号文件和中共中央《生态文明体制改革总体方案》都明确提出“建立国家用材林储备制度”的要求，这标志着国家储备林建设上升到国家重要决策，成为建设生态文明和美丽中国的重要内容。2015年12月，国家林业局与国家开发银行签订《共同推进国家储备林等重点领域建设发展合作协议》，2016年，《国家储备林制度方案》印发实施，国家林业局与中国农业发展银行签订《全面支持林业发展战略合作框架协议》。以两行合作协议签订为契机，以PPP投融资模式为主要方式，国家储备林建设在全国全面推开。国家开发银行、中国农业发展银行作为政策性金融机构，是国家储备林建设主要资金来源。国家为鼓励社会资本参与国家储备林建设，还出台了其他相关支持政策，包括《关于运用政府和社会资本合作模式推进林业建设的指导意见》（发改农经〔2016〕2455号）、《关于进一步利用开发性和政策性金融推进林业生态建设的通知》（发改农经〔2017〕140号）、《林业贷款中央财政贴息资金管理办法》〔2018〕等。林地林木资源获取方式主要有：土地租赁，合作经营、林地划拨、林地收储等。

本阶段政府依然在国家储备林推进过程中发挥主导作用，但已形成以PPP模式为主体的完整的市场化运营机制。项目实施主体以政府平台公司为主，主要为市县两级的城投公司或林投公司；民营资本发挥其市场灵活性特点也积极参与；大型央企利用自身优势主动融入国家储备林建设。现阶段，国家储备林政策扶持力度大，市场主体参与热情高。

二、国家储备林建设前景分析

（一）国家储备林建设属国家战略，发展潜力巨大

我国木材市场供需矛盾将长期存在，珍稀树种材和大径级木材作为木材需求中的中高端产品，其供需矛盾更为突出。不同于一般意义上的战略储备物资，国家储备林是以活立木方式储备在森林生态系统之中，森林生态系统的构建过程也是林木资源培育和储备过程[2]。国家储备林定向培育珍稀树种材和大径级用材，市场预期有保障，发展潜力巨大，可有效缓解我国未来木材供需安全问题。国家储备林建设可实现林木林地资源积累，以此为基础，衍生出木材生产、苗木培育、林下经济、森林康养、森林旅游及林业碳汇等多种产业体系，促进国家储备林建设向“资源变资产，资产变资本”的方向转变[3]。国家储备林是多功能森林，作为多树种混交林，除发挥林木资源培育的主导功能，以及生态保护、水源涵养、水土保持、生物多样性保护等功能外，是我国实现碳中和的重要途径之一。

（二）国家储备林建设政策支持力度强，加速发展正当其时

自2015年起建立完善的政银合作推动机制以来，形成了一整套切实可行的金融支持政策，从政策上解决了国家储备林建设融资渠道问题，这也是大量政府平台公司、大型企业开始积极谋划参与国家储备林建设的重要原因和起始条件。同时，国家发改委、国家林草局等相关部委均将PPP模式作为推动国家储备林建设的重要措施，并开展了大量融资模式实践，确立了多种融资模式。国家储备林建设以政府平台公司为实施主体，但平台公司普遍实力较弱，融资不畅；民营资本虽积极参与建设，但其自身弱点使其作用受限；中央企业条件得天独厚，目前仅有少量央企开展工作，还未形成规模和企业核心竞争力。总之，目前国家储备林建设正处在市场快速扩张期，市场垄断主体还未形成，市场主体利用自身优势参与国家储备林正当其时，有利于尽快形成企业竞争力，快速站稳市场高地。

（三）国家储备林建设风险可控，进退有度

国家储备林是在维护国家木材安全的前提下提出和实施的，未来市场有保障，总体上可有效控制林木资源培育的市场风险。国家储备林营造林技术成熟可靠，建立了完善的技术规程和标准体系。通过建立标准化的管理体系和规范化的技术指南，可将技术风险控制在最低水平，保证林木生长率，确保森林生态系统健康稳定。市场主体通过与平台公司等相关企业、机构合作，发挥自身品牌、人才、工程管理优势，结合合作单位专业技术和协调推进优势，组建高效的项目推进工作团队，将国家储备林建设运营管理风险降到最低。国家储备林建设会形成巨大的林木林地资源集聚，企业可通过项目施工建设、运营管理，开展全产业链经营，进而进一步开展森林康养、森林旅游等衍生产业，形成庞大的产业体系。企业通过PPP模式获得的林地林木经营权，形成稳定收益和现金流，保证公司经营进退有度。

三、市场主体参与国家储备林建设基本要求

（一）实力雄厚，抗风险能力强

国家储备林建设项目的特点，要求市场主体应具有丰富的经营业态、良好的上下游产业链互动互促状态，能够紧紧围绕国家战略方向和市场需求方向；既能坚持固本培元，发展实体经济，又能吐故纳新，积极培育和发展新产品、新业态、新模式；参与主体还应具有较强的抗风险能力。

（二）综合信用优势突出，融资渠道多样

国家储备林建设进入新的增长阶段，建设期投资需求大，对于金融支持的需求也日益迫切[4]。这就要求市场主体应具有良好的综合信用优势和多样的融资渠道。随着政策进一步对资金端收紧，市场主体尤其是大型央企凭借综合信用进行融资的优势将进一步凸显。同时，市场对这类实施主体的判断可归纳为风险小、信誉好、收益稳定，在发行债券时，也更易获得认购。

（三）产业覆盖能力强，便于专业技术力量集聚

国家储备林建成后会形成较大规模的林木林地资源和良好的森林生态空间，以此为基础，衍生出多种相关产业，对管理和技术人才的需求随之增加。这就要求市场主体具有较高的知名度和较好的薪酬福利待遇，同等条件下，对技术人员的吸引力更强。

四、市场主体面临的风险及防范措施

（一）政策风险及防范措施

按照现行林业支持政策，国家储备林PPP项目可获得国家营造林补贴资金支持和政策性银行贷款，项目贷款可享受政府贴息，上述优惠政策可能会受国家政策调整影响，且财政补贴资金、贷款贴息等到位时间具有滞后性，能否持续、按时、足额获得补贴资金和贴息对项目预期收益有重大影响。另外，若我国天然林保护政策发生重大调整，将深刻影响国家储备林的木材价值。

防范措施：紧贴国家战略，适时跟踪、研究政策导向，加强政策预判分析，提前做好防范设计。在项目策划、可行性研究及项目测算中留足空间，做好预案，防止贴息到位时间较长等隐性风险。在项目实施中，市场主体应强化林木资源培育者和工程实施者的定位，为政府提供工程服务，适度掌控林木资源所有权规模。

（二）政府违约风险及防范措施

国家储备林项目一般采用PPP模式，期间面临多层面的风险。当市场主体依靠市场难以获得可接受的投资回报时，需要地方政府进行可行性缺口补助，以弥补双方的冲突[5]。地方政府能否如期、足额支付可行性缺口补助直接影响项目资金平衡。

防范措施：建立严格的项目实施推进流程，确保项目实施推进各环节符合法律、制度规定。特别是要求地方政府将项目可行性缺口补助责任纳入财政预算及中长期财政规划，项目财承预测、项目PPP实施方案必须经人大审议通过。贴息如果作为政府可行性缺口补助的来源之一，若存在贴息无法到位的情况，政府须将该部分缺口纳入政府财政支出责任，并经人大会审议通过。

（三）林地权属风险及防范措施

在项目建设期，由于林地林木所有者意见不统一，项目公司难以获得优质林地林木资源，造成项目成本增加或延误项目工期，不能实现项目预期。在项目经营期，由于林地林木所有者出现反悔，不执行先期签订的协议合同，造成项目公司难以正常开展经营管理活动。

防范措施：在与地方政府谈判和编制PPP实施方案中，必须明确政府方为项目林地林木经营权获取责任主体，并承担相应违约责任。充分发挥地方政府优势，确保项目公司获得林地林木经营权。

（四）市场经营风险及防范措施

1.或有负债风险

国家储备林项目使用者付费部分受政策、市场影响大，经营收入具有一定不确定性，信用结构不完善，导致银行对该类项目的认知度较低，普遍要求社会资本对项目融资提供股东担保，市场参与主体或有负债增加风险。

林木林地权属证明必须在林业主管部门检查验收合格后才能办理（一般在林木种植3年后），项目投资需求与办理林权证抵押之间存在时间差。国家储备林使用者付费部分经营收入存在的不确定性，以及在贷款发放前项目还不具备办理林权证的条件，导致银行要求市场主体对至少不低于使用者付费部分（30-60%）的贷款份额进行担保。

防范措施：一是政策层面。当前自然资源确权已建立统一的登记系统和产权体系，责任归口自然资源部下属的不动产交易中心。未来包括国家储备林在内的自然资源确权流转会更加顺畅。银行亦承诺在办理林权证后可追加抵押登记，置换前期股东担保。二是项目运作层面。可通过合同谈判阶段追加可行性缺口补助、加强专业化经营降本增效、加强与政府沟通提前做好采伐计划申报、做好销售前置等方式，降低经营收入层面的不确定因素。

2.运营维护风险

国家储备林在建设和运营过程中易遭受多种风险，如火情、有害生物灾害、人为盗伐、由于技术条件的限制带来的技术风险等。

防范措施：加强林区林木管理，与林业科研单位等第三方机构加强合作确保建设质量和运维质量，做好森林消防配套设施建设，购买林木商业保险。

3.使用者付费风险

政府对使用者付费构成干预过多，使用者付费内容存在违背市场需求的情况。同时，国家储备林项目时间跨度大，使用者付费来源主要包括苗木、木材、林产品等销售收入，其价格受市场波动影响大，或将导致营业收入不足。林木采伐量需政府主管部门审批，林木采伐量不足可能导致营业收入无法达到预期。

防范措施：充分调研与评估，协调设计单位合理设计林木品种；通过科学管理与养护，确保林木的质量；积极与政府方沟通，预先做好采伐报批工作，合理安排当年采伐量。在合同中明确，如政府批准的采伐量达不到预期，由政府负责增加相应的可行性缺口补助。加强市场主体内部协同力度，保证产品内部销售渠道畅通，实现企业整体利益最大化。

（五）内部管理风险及防范措施

国家储备林细分领域的专业性和技术性都相对较强。实施主体可能对相关政策、法规和规程的掌握存在一定差距，对国家储备林全生命周期内的困难和问题预计不足，相关规范、决策流程、评价体系和管理制度等内部管理体系与国家储备林市场发展不相适应，不利于国家储备林业务持续发展壮大。

防范措施：加强对国家相关政策及储备林建设深度研究，尽快建立企业自身的国家储备林技术体系、运营维护管理体系、市场评估及销售体系，形成支撑储备林建设全生命周期持续发展的能力。

五、市场主体参与国家储备林建设的建议

（一）根据自身实力确定参与策略

市场参与主体应根据自身资金实力、技术优势和未来发展定位，确定参与策略。对于实力雄厚、技术力量强、融资渠道畅通的企业，可采取投资建设及运营管理一体化模式，并在国家储备林建设基础上进行林下经济、森林康养、森林旅游等再开发，充分挖掘项目资源价值。对于一般综合实力的企业，根据自身技术优势，可分别或全程参与项目的建设和运营管理。

（二）采取措施规避未来市场冲击风险

国家储备林项目集中上马、天然林保护政策发生调整等可能会影响到木材供需关系和木材价格，从而影响项目收益状况乃至项目可行性。企业应科学制定国家储备林经营方案，发挥国家储备林活立木储备优势，利用林木资产价值稳定增长特点，降低可能的风险冲击；同时实时监控珍稀用材、大径级用材等中高端木材市场供需变化，依据市场变化制定林木资源采伐供给方案，实现林木资源培育利润最大化。以PPP模式参与国家储备林建设的项目，收益来源主要为可行性缺口补助和使用者付费，在项目经营期内这两部分收益是相对有保障的，企业应避免将项目收益重心放在林木主伐阶段。

参考文献

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[4]李硕.开发性金融支持天然橡胶国家储备林基地建设分析[J].林业经济,2019(1):55-60.

[5]朱宏,汪霄.国家储备林PPP项目政府补偿办法及适用情形研究[J].林业资源管理,2020(4):7-14.